深度：追查“高空抛物”元凶的立法之路
发布时间：2019-11-01 14:07 | 来源：中国法制与新闻网
文 本刊记者 朱宁宁
高空坠物，被称为“悬在城市上空的痛”。随着建筑物的不断增高，预防高层建筑附加设施坠落的安全事故问题已迫在眉睫。实际上，高空抛物致人损害的责任问题，也一直是侵权责任立法中的一个突出问题。侵权责任法施行近十年，几乎每隔一段时间，有关高空抛物的损害赔偿问题就会被人提起，争议不小，引人关注。
最近，争议又起。8月22日，民法典侵权责任编草案提请十三届全国人大常委会第十二次会议审议，这是该草案第三次提请审议，三审稿对高空坠物问题予以重点关注，在现行侵权责任法规定的基础上作出有针对性的规定。对此，一些业内人士建议民法典侵权责任编能够进一步明确各方责任。呼吁采取分层次、全方位手段解决高空抛物问题，及时完善有关高空抛物的责任认定规定，彰显法律公平正义,更好地保护人民群众的人身财产安全。
究竟该如何给高空抛物伤人定责，如何追查高空抛物元凶，立法一直在路上。
高空抛物损害如何定责
整整47个广角摄像头，安装在每幢楼南北两侧的地面立杆上，距离单元楼10米左右，呈60度至80度角仰拍单元楼，特定角度不会侵犯住户隐私的前提下，正好可以将整幢楼的窗户和阳台纳入拍摄范围。这一切发生在浙江省杭州市余杭区昌运里小区。之所以要如此“处心积虑”，目的只有一个，为了监控高空抛物。
这么大的阵势，并非多此一举。另一事件更令人惊诧和惊悚：4个月内，同一个地点，发生5次高空坠物事件。前4次都幸运的没造成人员伤亡，直至最后一次，9月9日，山西太原茂业天地发生高空坠物，一名25岁女孩子被砸身亡，一名风华正茂的年轻女孩用生命为代价，才给该楼这一系列高空坠物事件画上了惨痛的句号。
屡屡发生的高空坠物事件，时刻挑战着公众的神经。
众所周知，高空抛物坠物，最关键的一个难点主要在于及时准确地查明责任人。发生高空坠物事件，被害人可能只有一个人，但整幢楼几百号人都有可能连带进去，由此导致了新的不公平。显然，高空抛物致人损伤的责任认定，十分考量立法智慧。记者采访中了解到，目前对于高空抛物，侵权责任法第八十七条规定，从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿。
“侵权责任法的这一规定，有时确实会产生比较负面的效果。”中国人民大学法学院教授张新宝指出，正是因为有侵权责任法的这一规定，导致公安机关一般不再介入高空坠物事件的调查，而是让受害人自己去法院提起侵权之诉。但是在现实中，由受害人自己去找到加害人，并非易事。如果找不到，就只能告一大批人，最终就会给司法实践带来难题，确实有的人与此无关却要跟着一起承担责任。
需要指出的是，这一规定在当年侵权责任法制定过程中就曾引发巨大争议，被称为业主“连坐”条款，反对声一直很大，被认为显失公平正义。因此，2018年12月，全国人大常委会会议对民法典侵权责任编草案二审稿进行分组审议时，就有不少委员对此持很多不同意见，很难达成共识。
据张新宝介绍，对于高空抛物的责任认定，目前学界争议还比较大，主张保留的声音也不少，理由是：侵权责任法实施近10年，法律已经产生了一定的惯性，形成了非常广泛的法律风险预期和稳定的法律秩序，如果对责任主体进行重大调整，就会导致社会关系处于不稳定状态，易产生动荡。而且按照目前规定，在找不到加害人的情况下，受害人还有个可救济的机会，如果删除这一规定，就没有机会得到补偿。
另据了解，在高空坠物行为人不确定的情况下，还有观点主张可由物业管理单位承担损害赔偿责任，同时规定物业管理单位享有向高空坠物行为人的追偿权。而在司法实践中，也确实有物业公司担责的判例，最终物业公司也认为自己多少有点监管责任从而进行了赔偿。正因为如此，很多物业公司为了不背“黑锅”，加大了监管力度，这样才有了一幢楼安装40多个摄像头之举。
“一旦物业公司承担赔偿责任，很有可能羊毛出在羊身上，通过提高物业费，最终负担还会转嫁到业主身上。”对于物业公司是否应担责，张新宝认为要慎重，不能因为物业公司收了物业费就承担不该承担的责任，这样既不公平也不正义，仍应当按照“该谁承担责任就谁承担责任”的原则。
直接入刑不合立法原则
一个不容忽视的声音是，鉴于高空抛物屡屡致人伤亡，不少人主张将其入刑震慑。通过设立“高空坠物伤害罪”，对能查明高空坠物是故意抛掷或者经过行政处罚仍不整改而造成的，进行刑事处罚。同时，参考酒驾入刑，将高空抛物作为行为罪而不是结果罪，对未致人受伤的高空抛物行为也追究责任。
对此，全国人大宪法和法律委副主任委员、清华大学法学院教授周光权指出，高空抛物行为入刑必须有个前提，即有证据能够证明“物”是谁抛的，查清楚了才能够定罪；不能查明事实，刑法上是无法定罪的。如果查得清楚，那么刑法的现有罪名是足够的、是能够解决的。具体来说，如果故意高空抛物致人死伤，那么有相应的故意伤害罪、故意伤害致人重伤或死亡罪等来规制。如果只是过失抛物引起死亡，那么有过失致人重伤罪等来解决。
在周光权看来，设立专门的高空抛物罪名的主张，是没有道理且没有意义的。“刑法增设罪名一个很重要的原则，就是普遍立法，即不能针对特别罕见的事情立法。实际上，高空坠物伤人案件最后能够形成刑事案件的很少，十分特殊，基本上都是属于特例，而针对这种特例在刑法中专门设立一个罪名，这是不符合科学立法原则的。”周光权强调。
草案引来新争议
引人关注的是，鉴于近期各地频频发生高空抛物坠物伤人事件引发社会高度关注，在8月21日召开的全国人大常委会法工委首场发言人记者会上，首位发言人、法工委研究室主任臧铁伟专门回应了高空坠物的立法问题。
“在立法方面，目前正在审议的民法典侵权责任编草案在二审时已将这个问题作为一个重点予以研究，草案三审稿将在现在侵权责任法规定的基础上对这个问题作出有针对性的规定。我们立法工作机构也将持续关注这个问题，继续深入研究和完善相关的立法。”臧铁伟说。
草案三审稿对高空抛物坠物新增多处规定，包括禁止从建筑物中抛掷物品；从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害的，由侵权人依法承担侵权责任；规定发生此类情形的，“有关机关应当依法及时调查，查清责任人”，并明确“经调查难以确定具体侵权人”的，才适用由可能加害的建筑物使用人给予补偿的规定；可能加害的建筑物使用人补偿后发现侵权人的，有权向侵权人追偿；建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止此类情形的发生；未采取必要的安全保障措施的，应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。
对于三审稿草案积极回应人民群众“头顶上的安全”，分组审议时，委员们认为是很有必要的。但同时，也有委员提出应当进一步完善相关规定，草案目前的规定还有很多需要完善的地方。
首先，应明确高空抛物调查主体。“这里没有调查主体，谁来调查?是公安机关调查?还是建筑物的管理人调查?还是被侵权人调查?如果不明确主体，实践中理解上就会造成歧义。”周敏委员认为，被侵权人起诉到法院后，其他人可以说还没有调查清楚，难以确定具体侵权人，这样会引起难以执行的情况或纠纷。鉴于此，周敏建议应明确规定为“公安机关和建筑物管理人经调查，或者公安机关、建筑物管理人、被侵权人经调查后难以确定侵权人的”，否则在执行当中容易引发纠纷。
其次，在王胜明委员看来，高空抛物问题产生的原因是多方面的，有建筑质量的问题，有小区物业没有尽到相应的安全保障义务问题，还有人的素质问题。草案的“必要的安全保障措施”规定还存在两个问题：一个是侵权责任法中的“安全保障义务”是个专业术语，其适用范围是什么?不同的建筑物管理人该如何承担侵权责任?“区分好的小区和不怎么好的小区，主要依据物业管理合同和物业费的高低，物业管理品质相差很大，必要的安全保障措施该如何认定?建筑物管理人及物业管理人形形色色，有的是规模很大的专业机构，属于企业法人，有的是小区物业聘请的公民个人，有的具有独立财产，有的不具有独立财产，这些情况如何区分?”王胜明建议对此作进一步研究。
“‘有关机关’是哪些机关需要明确。”周敏建议对调查的主体予以明确，一是在什么情况下有关机关必须及时调查。草案没有说“有关机关”是谁，比如是不是公安机关?从第一千零三十条第三款的规定来看，第一款说的应该是“有关机关”，排除了建筑物管理人和被侵权人的情况。 “高空抛物掉下来的物品多种多样，有的造成损害，有的未造成损害，有的高空抛物危害极大。媒体上报道过夫妻吵架,一方扬言自杀,另一方接二连三地把菜刀等从高空抛下。”王胜明认为,民事纠纷的特点是面广量大，建议进一步研究公安机关在什么情况下应当介入。二是“依法”调查依什么“法”要确定。高空抛物坠物现在最大的问题就是执法。
不妨综合施策
究竟该如何进行制度设计才 能切实地保护无辜受害人权益呢?多位人士建议，应建立多层次有效机制解决高空抛物难题。
“单纯靠法律手段确实还不足够，可以考虑通过其他制度来共同分层次解决赔偿问题。比如，由政府出资建立救助基金支付或建立保险基金，通过医疗保险制度来救济，或者让物业公司从小区的物业费中列支买保险。这些都可以起到一定的救济作用。”张新宝说。
全国人大代表、安徽省合肥市公交集团客服中心副主任李祥斌认为，加强高空抛物治理，除了从社会层面对公民进行道德教育与规范以外，更需要通过对相关制度进行设计，建议修改治安管理处罚法，在妨害公共安全部分增加“高空抛物致人危险的予以治安处罚的规定”，即只要实施了高空抛物行为、给公共安全形成潜在威胁，即使没造成实际侵害后果，也应受到相应的治安处罚，从而实现由行政处罚到刑事处罚的递进，搭建起全方位的法律责任体系，避免只有造成严重后果才承担法律责任的不合理归责制度。
记者了解到，在全国人大常委会会议分组审议物权编草案二审稿时，曾有常委会委员提出，将草案二审稿中的第一千零三十条增加“当地政府机构给予必要救济”,以体现政府关爱民生关爱百姓的理念。还有意见认为，不管高空抛物的人是故意还是过失，造成他人重伤就涉嫌刑事犯罪，公安部门应该依法立案。在公安机关立案侦查后查不出加害人的情况下，建议国家赔偿或者由物业公司来赔偿。
此外，还有业内人士认为应当从建筑设计源头上防止高空坠物事件发生，建议国家在建筑设计安全规范上强化防范高空建筑物坠落的内容和规范条款，及时更新建筑户外附加物体安装工程的安全标准，严格规定临空部位的建筑材料使用年限、质量和防老化工艺等。同时，国家相关部门应尽快制定关于高层建筑以及地震、大风等自然灾害频发地区预防坠落物体的安全应急方案和设计标准，将建筑物体坠落安全因素纳入建筑选址和建筑设计规范，从源头上防范建筑物高空坠物伤人事件，以确保人民群众生命财产安全，最大限度减少侵权纠纷，造就和谐的生活环境。
据了解，全国人大宪法和法律委员会经研究认为，要从根本上解决这一问题，需要综合施策。对于造成损害后果的，公安机关应当依法立案调查，对责任人依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。同时，还需要明确建筑物管理人、施工者、作业者的责任，做到多管齐下，共同发力。
责任编辑：张彤
