焦点：中法委一号文件：善打执行“组合拳”
发布时间：2019-11-01 13:55 | 来源：中国法制与新闻网
文特约撰稿 王峰
“这个违法建筑，马上会从地球消失。”近日，湖南株洲中级人民法院在一次强制执行行动中，执行局副局长姜慧云因这句话走红，被网友称为“最强执行局长”。
执行难，执行人员难上加难。2016年以来，人民法院为解决执行难付出巨大努力和牺牲，黑龙江高院执行局局长侯铁男、广东信宜市法院执行局副局长伍彤、河北邯郸中院执行局法官徐章俊等51名干警牺牲在执行岗位上。
在执行干警巨大付出等因素推动下，“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。全国法院90.4%的有财产可供执行案件在法定期限内实际执结，92.6%的无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求，94.4%的执行信访案件得到化解或办结。
目前，人民法院的执行工作进入切实解决执行难的崭新阶段，但面临的问题也全都是难啃的“硬骨头”。这已非执行干警“够刚”就能解决，而是需要党委、政府、政法、社会各界组成合力才能破解。
近日，中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（下称《意见》）。这份文号为“中法委〔2019〕1号”的顶层设计，就加强执行难综合治理、深化执行联动机制建设、加强人民法院执行工作等作出重大部署。
面对切实解决执行难的深层次问题，已然亮剑。
执行手段“强”“柔”兼施
“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现后，执行工作的力度会不会减弱，清理执行积案的脚步会不会放慢？这是社会广泛关注的问题，但答案也是明确的。
“针对社会上一直所担心的，说两到三年基本解决执行难是不是又是一场活动，这项工作做完之后，各级法院会不会松劲，所谓‘刀枪入库、马放南山’，又回到了原点呢？对这个情况我们保持了高度的警惕。”在8月22日最高人民法院新闻发布会上，最高法审委会副部级专职委员刘贵祥说。
“下一步，我们总体的考虑可以用四个字来概括：‘巩固、提高’。巩固，就是巩固两到三年基本解决执行难的工作成果，确保两到三年基本解决执行难的成果所形成的各项核心指标不下滑，而且是高标准、高位的运行。”他说。
今年4月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议分组审议周强院长所作的《最高人民法院关于研究处理对解决执行难工作情况报告审议意见的报告》。“成绩很明显，但是要想巩固住也有一定的难度。我们到基层看到，确实是全力以赴，疲于奔命，整个法院系统从上到下不堪重负，有突击打攻坚战的味道。”张苏军委员说。
以重庆法院为例，近年来，重庆法院执行收结案数每年均以两位数增长。2016年、2017年执行法官人均办案数306件和643件，分别同比上升43%、110.3%，分别较全市法官人均办案数多104%和109%。2019年1-3月，全市法院共办理各类执行案件131634件，同比增长28.4%。在数量和质量的双重考验下，法官办案饱和度已呈现较高态势。
对于执行难深层次问题，《意见》打出了几记重拳。最高法执行局局长孟祥8月23日在《人民法院报》撰文指出，针对近年来司法拘留中出现的“收拘难”问题，《意见》规定公安机关应当依法及时收拘。针对拒执罪自诉渠道不畅通的问题，《意见》规定公安机关不予立案、检察机关不予起诉的，应当出具法律文书。
但在出“重拳”的同时，人民法院也展现了执行工作柔性的一面。《意见》要求，树立依法执行、规范执行、公正执行、善意执行、文明执行理念，依法保护产权。
“人民法院在优化营商环境方面应当有所作为，尤其是当前经济下行压力比较大的环境下，人民法院肩负着公正裁判和及时高效执行的重任。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。
这是实践的必然要求。4月22日全国人大常委会会议审议时，一些参与审议人员提出了一些僵化执行的情形。
“一个案件被判输的一方，如果法院马上就把该企业封掉，特别是把它的银行户口冻结了。这个做法就是等于判了输的企业死刑。”全国人大代表蔡素玉说。
蔡素玉认为，如果案件还在进行，比如一审后败诉一方提起上诉，且上诉还在进行期间，“不应该把企业全部冻结。当然可以限制企业把资金、财产转走，但还是应该允许这个企业业务可以继续下去，正常运作。”
“如果终审这个企业被判输了，也不能把人家的银行户口冻结，使企业不能运作，而是该企业要作出经济赔偿的，就要它作出赔偿，如果它赔偿不了的，允许它用抵押向银行借贷等等。冻结了等于企业不能发工资给员工，也不能做任何的买卖，既收不了钱，也付不了钱。”蔡素玉说。
信用惩戒一直被作为执行利器。全国法院已经累计发布失信被执行人名单1322万例，有366万人迫于惩戒压力自动履行了法律义务。有的去南极旅游，因为被纳入失信被执行人名单，无法购买返程机票，主动履行义务后才得以回国；有的购买了俄罗斯世界杯足球赛门票，因被限制出境导致看不成比赛，只能联系法官主动偿还了欠款。
但信用惩戒也越来越面临一些使用边界的争议。“商场上没有常胜将军，特别是我们国家强调‘双创’，很多年轻人都参与‘双创’，创业失败占80%以上，甚至90%多。创业失败以后，把这么多的人上到了‘黑名单’，他就没有办法自救。”全国人大代表沈志强说。
“所以，我们要考虑怎么样帮助这些人，特别是年轻人，给他东山再起的机会。现在高铁也不是高消费了，都是日常交通工具了，有时候飞机比高铁还便宜，至少这两项可以放开，让他出去找资源进行自救。”沈志强说。
孟祥撰文指出，《意见》将加强执行工作与依法保护企业家产权和被执行人合法权益相结合。合法权利的保障是加强执行工作的前提和基础，不能仅仅加大强制执行力度而忽视了合法权利的保障。
信息化为抓手完善联动
孟祥指出，《意见》的出台是完善执行联动机制的需要。近年来，人民法院加强与有关部门联动协作，着力建设网络查控系统、联合惩戒体系，有效破解查人找物、规避执行等难题。
“比如找人，在基层是通过指挥中心找人，公安很快就发现这个人在什么地方出现，把他的汽车牌号等都输在电脑系统里，‘雪亮工程’的智能摄像头一拍到这个牌照之后马上报警，信息很快就转到法院的指挥中心来，法院、公安协调配合，半路上就把‘老赖’拦住了。”张苏军委员说。
但孟祥也指出，与此同时，执行联动机制的一些欠缺也显现出来。例如：网络查控系统中冻结、扣划功能尚不完善，联合惩戒体系还未能实现全覆盖，等等。
“执行联动机制涉及部门多、牵涉面广，只有在党委领导下，健全各部门联动协作机制，才能形成工作合力。”孟祥认为。
但实践中，综合治理意识仍有待加强。李钺锋委员说，有的单位依然存在执行工作是法院一家的事的看法，认为配合协助执行不是其分内之责，是对法院工作的“友情”支持，当协助执行职责与自身其他职责发生冲突时，协助执行职责往往让位于其他职责。
他还指出，人民法院与相关部门的执行联动机制基本建成，相关部门在查找被执行人、查控财产、实施联合信用惩戒等工作的配合中，信息共享不全面，查询不及时，联动反映慢等问题不同程度存在，联动的牵头单位不明确，致使制度常态化、规范化运行进展缓慢。
“这些尚无法律法规明确规定，有的执行联动单位往往以‘没有相关规定’、‘相关规定没有明确’、‘上级没有政策’等理由怠于协助。比如某市法院在半年时间内向公安机关发出协助查找被执行函20余件，没有一件得到落实。”李钺锋委员说。
“法院在查封涉案房产时，有些房管局内部的流程和手续相当的繁琐和重复，不动产登记局对涉案不动产的查询反馈时间也非常漫长，这些都影响了执行的效率。”全国人大代表邢界红说。
邢界红建议建立执行协调会制度，由各地各级党委领导，每年定期组织各协作部门召开执行协调会，针对各地各级具体情况部署执行联动威慑的具体协作措施，完善执行联动机制中的强制性措施。对于无正当理由拒绝协助法院执行的单位和个人依法予以制裁，增强执行联动机制的威慑力，以提高执行联动机制的功效。
对此，《意见》予以了明确。《意见》要求，由党委政法委牵头健全执行工作部门协作联动机制，人民法院承担主体责任，公安、民政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、金融监管等部门各司其职、通力协作、齐抓共管，形成工作整体合力。
其中，两个部门的职责值得格外关注。首先是纪检监察机关加强对党政机关及领导干部干扰执行工作的责任追究。这无疑将极大提升各地对执行协作的重视。其次是最高人民法院执行局作为执行工作部门协作联动机制日常联络机构。这又将极大提升协调联动的效率。
目前，法院与其他部门、机构的连接还在扩展。比如与中国证券登记结算有限公司签订新的合作备忘录，实现冻结新三板证券功能，与国土资源部建立“总对总”查询查控机制，与公安部协商启动“总对总”专线在部院层面的系统对接。
全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新认为，现在执行难的核心问题还是被执行人规避执行，财产难找难查。要充分地掌握被执行人的信息、财产，这项工作谁最有力呢？从国外情况来看还是政府全面地掌握各种信息。仅仅靠法院掌握是非常有限的。
“国家的税务机关、财政部门对纳税人、对不少市场主体的财产掌握得清清楚楚。由法院全部掌握这些财产信息，一是难以做到，同时让法院掌握这些信息也不合适，将来最好让政府统一掌握这方面的信息。”他说。
刘贵祥在8月22日的最高法新闻发布会上说，“我们现在已经在强力推进信用惩戒，与几十个部门进行信息化对接。我们现在虽然是一个联合信用惩戒，但是真正嵌入到工作系统信息化对接的目前主要是买飞机票、火车票还有招投标等几个方面，还涉及到五六十项措施，需要与有关主管部门全部进行信息化对接。”
这样难免影响信用惩戒的效果。“现在都是身份证联网，让老赖不能消费，但是这些人有港澳通行证、护照的，照样可以坐高铁、坐头等舱、商务舱。”全国人大代表马一德说。
而如果由政府建立统一的信息库，胜诉的当事人获得执行根据之后，就可以向政府有关部门申请查询被执行人的全部财产，查到财产之后再申请法院或其他执行机构执行。
江必新认为，从长远来看，政府统一掌握财产信息不仅仅是为了执行，更多的是要进行社会管理、征税管理，还有其他的社会管理，都需要这些信息，包括综合治理都需要统一掌握这些信息。现在各家都来做，成本很高，也有不规范的问题，国家需要有一个掌握个人和组织财产信息的综合部门，在这个基础上进行规范化管理。
对此，《意见》要求，各有关部门尽快完成与国家“互联网+监管”系统及全国信用信息共享平台联合惩戒系统的联通对接和信息共享，做好失信被执行人身份证、护照等所有法定有效证件全部关联捆绑制度，将人民法院发布的失信被执行人名单信息嵌入本单位“互联网+监管”系统以及管理、审批工作系统中。
信息化已经成为推进执行联动机制建设的抓手。“全国法院正在大力推行‘一案一账号’，以前是所有案件案款进到法院的一个账户中，所以法院有时候搞不清楚某笔钱是谁的。现在一个案件对应一个账号，甚至北京等地一些法院已经实现了‘一案一人一账户’，一个当事人就有一个虚拟账户，这笔钱进来之后是明明白白的，而且这笔钱是不是按照期限对当事人发放了，也是可监管的。”中国社科院法学所法治国情调研室主任吕艳滨说。
《意见》印发后，最高法又提出推进执行信息化向智能化升级。刘贵祥指出，人民法院的执行工作模式，要紧随信息化浪潮，不断拓宽网络查控范围，提升系统自动化程度，加强不同部门的数据共享，建立囊括被执行人一切财产形式的网络查控系统，充分利用人工智能对反馈数据作深度发掘，为执行法官进行决策提供智力支持。
当下重点与长远建设
切实解决执行难，亦应近景目标与远景目标结合，从行动和制度建设两方面强化源头治理。
刘贵祥在8月22日的最高法新闻发布会上介绍，《意见》印发后，人民法院将以下几类案件作为重点突破领域，在今年第四季度集中开展专项行动。
一是在“扫黑除恶”专项斗争中，扎实做好相关财产刑案件“打财断血”工作，主动与相关部门无缝对接，确保涉案款项及时执行到位，铲除黑恶势力滋生土壤。
二是加强对民营企业产权的平等保护，开展党政机关和国有企业拖欠中小企业账款案件的专项执行，加大知识产权法院对民营企业知识产权保护力度，完善涉党政机关案件的沟通协调机制，通过综治考核、债务纳入预算等方法加大清理力度，确保有履行能力的案件年底“清零”。
三是加大职务犯罪财产刑案件执行力度，全面查控涉案财产，完善执行与减刑、假释工作衔接，及时将罚没财产执行到位上缴国库。
四是建立涉民生案件执行长效机制，将集中执行与日常工作机制结合，对涉民生案件坚持优先立案、优先执行、优先发款，解决困难群众的实际问题，提升人民群众的获得感。
五是加大对金融案件的执行力度，积极探索执行方法，尝试附条件拍卖、国企承接、第三方代建等资产处置方式，维护金融稳定。
涉民生执行案件一直是工作的重点。2014年以来，全国法院累计发放涉民生案款179亿元。广西法院对违反义务教育法的学生家长进行强制执行，保障多名辍学少年重返校园接受义务教育。北京法院顺利执结潘某某申请执行某运输公司人身损害赔偿案，不仅为交通事故中双目失明、遭受重创的男童执结167万元赔偿款，还对孩子及其家人进行心理辅导。
从远景目标来看，改革需要以法律的形式予以固定，这也是源头治理执行难题中应有之义。《意见》要求，健全完善民事法律制度，加快推进制定民事强制执行法，为民事执行提供有力法律保障。
民事强制执行法已被正式纳入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目，今年4月的全国人大常委会会议上，多位审议人员建议将执行联动机制写入法律，比如立法中将“协助法院执行”转化为“履行法定职责”，切实增强协助执行单位履行协助义务。
但民事强制执行法更应对执行制度进行顶层设计。全国人大代表肖胜方认为，造成执行难的原因是民事诉讼法关于执行制度的设计不科学，有天然的缺陷。“按照现行民诉法，一是当事人需要申请，如果没有申请是不会启动这个程序的。二是如果义务履行人不自动履行，而是被法院强制执行，他付出的代价没那么大，比如说迟延履行并不会付出更大的成本，但是他选择逃避没准儿就逃掉了，因此会产生一种铤而走险的思想。”
肖胜方认为，不需要原告来申请强制执行，可以规定判决生效履行期间届满后，若干期限比如说30天内，义务人就要到一审法院来报告履行情况。“无非包括3种情况：一是完全履行，二是完全没有履行，三是部分履行，只要不是完全履行就同时要申报财产。如果你没有完全履行又不来申报财产或者申报财产不实，刑法已经规定了拒不履行法院判决罪来规制，在这种利益的博弈下，更多的人就会选择自动履行。”
立法还需要解决执行权力的主体问题。对外经济贸易大学研究生导师邵长茂认为，由于顶层设计规定执行权属于司法权，因此执行权不能配置给行政机关。理性来看，民事强制执行权配置于法院并由执行局具体负责依然是各种可选方案中的“最优解”。但仍存在配置给法院之外的其他司法机关的政策空间。
邵长茂认为，在我国民事强制执行法中，应当规定执行法官、执行员（官）、执行辅助人员3类主体。执行法官行使判断权，承担执行审查职责，并负责决定执行实施中的重大事项。执行员（官）行使实施权，承担执行实施职责，在法官主导下开展工作。执行辅助人员在法官和执行员（官）主导下各忠其事。此外，区分执行权核心事项与辅助性事项，建立辅助事务分流机制，让更多主体参与到执行当中来。
江必新也认为，在制定民事强制执行法的时候，要重新考虑执行权力的配置问题。国外有一个新的机制，即利用社会组织的力量进行执行。这种执行模式不仅有利于弱化被执行人和市场主体与公权力的对抗性，也有利于调动执行主体的积极性，避免消极执行问题。如果他们滥用执行权，有办法规制，造成别人损失的、乱来的，让他们承担赔偿责任，这很容易规范。
责任编辑：张彤
