焦点：垃圾分类立法：构建强制性国家制度
发布时间：2019-09-06 14:22 | 来源：中国法制与新闻网
文特约撰稿 王峰
十三届全国人大常委会第十一次会议，6月25日下午分组审议了固体废物污染环境防治法修订草案。少见的是，这部关于“垃圾”的法律草案，竟然吸引了曹建明、张春贤、吉炳轩、万鄂湘、王东明5位全国人大常委会副委员长参加了审议。
对于生活垃圾的处理，尤其是分类、回收、利用，已经成为关系民生和未来人类生存的重大社会议题。在分组审议当中，这种迫切感已溢于委员们的言表。
那么，5位副委员长和常委会委员都发表了哪些意见，从而更好地对生活垃圾进行分类处理？尤其是，草案提出建立生活垃圾处理收费制度，这项动老百姓钱包的举措如何实行，才能既有效推动处理主体负起责任，又灵活地降低垃圾处理的成本呢？
“不能想干就干，不想干就不干”
目前，垃圾分类处理不得不为，且须有所作为，这种紧迫性已成社会共识。
吉炳轩副委员长说，固体废物通俗一点讲就是垃圾。必须要解决好垃圾分类的问题，这可以说是一场移风易俗的革命，从家庭、企业、单位，到垃圾处理部门，要全流程解决，单独一个环节都解决不了，会劳而无功。“这需要有一整套办法。这个办法拿出来了，完善了，才有可能制定出相应的法律条文，否则写不出条文来。”他说。
草案对“生活垃圾污染环境的防治”进行了专章规定。草案提出，国家推行生活垃圾分类制度。县级以上地方人民政府应当采取符合本地实际的分类方式，加快建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，实现垃圾分类制度有效覆盖。
对于“国家推行生活垃圾分类制度”，陈斯喜委员建议增加“普遍”两个字，改为“国家普遍推行生活垃圾分类制度”。“不能停留在一般性的号召层面，要普遍推行，不能地方想干就干，不想干就不干，要加大力度推行。”他说。
蔡昉委员认为，迄今生活垃圾分类制度有名无实，到处都摆着几种不同的分类垃圾箱，但是没有人执行分类，而且个人执行了也不知道后边是怎么处理的。既然立法，就应该有更强制性的、更有约束力的规定。
他指出草案相关表述的强制性不够。比如“国家推行”，应该改成“实行”。“实行”就是实际执行法律确定的制度，“推行”好像还需要有一个推进的过程。再比如“加快建立生活垃圾分类投放……”，“加快”这个词是文件语言，不是法律语言。而在文件语言中，“加快”的意思应该就是没有时间表，没有截止期，他觉得作为一个法律，应该有更明确的约束性。草案中“逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系”，“逐步”也应该去掉，即使不明确一个截止期、完成期，但至少表述上更加突出问题的紧迫性。
肖怀远委员说，这部法律能不能规定“国家逐步推行生活垃圾强制分类制度”？同时增加“各级党政机关、企业事业单位、社会团体的办公和生产经营场所以及其他公共场所率先实施垃圾强制分类”的内容，带头示范，引导促进全民垃圾分类习惯的养成。
“分类垃圾筒实际上形同虚设”
尽管实行垃圾分类制度迫在眉睫，但从全球范围来看，垃圾分类处理都是一个难题。
吉炳轩副委员长说，去年我到新西兰访问，专门去看了一个垃圾处理场。这个垃圾处理场回收的所有固体垃圾，只有20%可以再生利用，80%都需要深埋在30-40米深的地下，然后再封起30-40米的土山，土山上种植青草，青草坡上放养一些羊，来试验填埋场长出的草有没有危害。
他说，这个场的垃圾产生的废水抽到地面，流进了旁边的河流，也没有进行无害处理，废气也直接排到空中。而这样的垃圾填埋场在国际上也算是比较好的，再次污染的问题也还没有真正地、彻底地解决。由此可见垃圾处理之难。
张春贤副委员长说，日本、韩国在这方面做得比较好，值得吸收借鉴。比如分类标准，我们现在主要是可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类。日本的分类比较复杂，据说横滨的垃圾分类手册有27页。一个塑料材质的饮料瓶，必须水洗晾干，然后瓶盖、瓶身和标签分别投放到不同种类的垃圾箱。
而目前国内的实行情况如何？
李培林委员说，垃圾分类制度在我们国家已经提出多年了，但是直到现在，在北京、上海这样最发达的城市，也不能切实执行，何况小城市和乡村？尽管北京到处都摆着分类的垃圾筒，但实际上都是形同虚设，所以我们要想一想这个问题的症结在哪儿？
他说，我国现在还不仅仅是居民的投放问题，即使居民分类投放了，后面收集垃圾的又按照可卖钱和不可卖钱的重新折腾一遍。
去年一些地方为应付环保检查，把农民家里的猪圈、鸡舍、羊棚全拆了，农民意见很大，吉炳轩副委员长认为这是胡来，不是真正解决问题的办法。不让农民养猪、养鸡、养羊怎么能行呢？应在粪便的处理上想办法，而不是毁掉鸡舍、扒了猪圈。
白春礼委员说，固废污染控制与资源化利用领域，国家层面系统性的科技工作部署相对比较晚，例如关于干电池的处理，没有任何法律规定电池谁来回收、谁来处理，还有即将迎来报废期的大量电动汽车电池，怎么回收、处置，也没有很明确的方法。
快递外卖垃圾特别规定
尽管困难重重，但垃圾分类制度已势在必行，草案提出了一些具体的制度安排，但审议时还是提出了诸多有待改进之处。
首先，草案确定了垃圾分类处理的责任主体。廖晓军委员说，考虑到这涉及到生活垃圾投放、收集、运输和处理等多个环节，为增强可执行性，建议规定国务院生态环境主管部门会同有关部门制定生活垃圾分类的具体办法。
曹建明副委员长建议，对在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治监督管理工作的县级以上地方人民政府“主管部门”，增加“市场监督管理”部门。理由是，人民检察院在办理涉及网络、餐饮、农贸市场等公益诉讼案件中发现，市场监督管理部门对防治垃圾等固体废物污染也负有监督管理职责。
草案还规定，设区的市级以上人民政府环境卫生主管部门应当制定生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置设施、场所建设运行技术标准和规范。
周敏委员说，这里的“环境卫生主管部门”，从文字上来看，不知道是说生态环境主管部门还是卫生健康主管部门，还是说生态环境主管部门会同卫生健康主管部门制定，建议这个地方写清楚。
其次，草案专门针对外卖、快递等带来大量塑料垃圾的业态规定了责任。王东明副委员长说，对新兴经济业态产生的包装垃圾分类、收集、处理应当作出专门规定。这几年快递、外卖、共享单车等新兴经济业态发展迅速，在方便大众消费的同时也带来大量垃圾困扰。主要是瓦楞纸、包装箱、大量胶带、塑料袋、塑料填充物等。
他建议草案对这部分包装垃圾的分类、收集、处理作出专门规定，要明确快递包装、餐饮包装、报废共享单车分类、回收、处理责任，确定责任主体，改变目前存在的企业牟利、环境污染、政府买单的局面。
邓秀新委员也说，目前快递业务的包装量特别大，草案中谁是责任主体不太明确，只说了提倡做什么，但并没有说这些包装由谁来负责处置，所以建议明确快递业务中大量的包装处置责任主体。
对此，草案规定，按照国家有关规定限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品，商品零售场所开办单位、电子商务平台企业和快递外卖企业应当按照国家有关规定公开塑料袋等一次性塑料制品的使用和回收情况。
但这又带来了如何降低垃圾处理成本的问题，尤其是小微企业是否会背上较重的环保负担？
周敏委员说，本条规定的主体有商品零售场所开办单位，还有快递、外卖企业。商品零售场所包括小卖部，快递、外卖企业包括小餐馆等等，如果都要求他们公开一次性塑料制品的使用和回收情况，一是可能会增加他们的成本，二是他们怎么去公开，操作上可能会有一些问题，建议再作研究。
相应的，如果这些主体没有按照有关规定公开塑料袋等一次性塑料制品的使用和回收情况，草案规定处1万元以上10万元以下罚款。
周敏委员说，罚款起点规定为1万元，对小微企业是不是有些重，他们是否能够承受？建议再作研究。
生活垃圾处理收费要有法律依据
草案提出建立生活垃圾处理收费制度。但收费的法律依据何在、会不会加重居民生活负担，这成为分组审议时的焦点话题。
草案规定，县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。县级以上地方人民政府应当结合生活垃圾分类情况，根据本地实际，制定差别化的生活垃圾处理收费标准，并在充分征求公众意见后公布。
廖晓军委员说，生活垃圾处理收费直接面向广大居民和家庭，涉及面比较广，影响也比较大，应当根据立法法第8条第7项规定的原则，明确此项收费制度由国家作出基本的规定，再进行授权加以规范。
他建议将此条修改为“国家按照产生者付费原则建立生活垃圾处理收费制度，县级人民政府结合本地生活垃圾分类情况，在充分征求公众意见的基础上提出本行政区域适用的生活垃圾处理收费对象、标准、管理、使用等方面的建议，逐级报省级人民政府审核，由省级人民政府报同级人民代表大会或者常务委员会决定”。
朱明春委员也建议按照立法法第8条规定的原则来考虑。首先明确国家按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度，然后由县级以上人民政府建立收费制度。
“这里面它的权限在哪儿还要考虑。仅仅是征求公众意见以后就可以收，还是应当由同级人民政府在充分征求公众意见基础上，制定差别化的生活垃圾处理收费标准，并报同级人民代表大会或者常务委员会决定后公布实施？ 我倾向于后者。”他说。
生活垃圾收费是世界各国和地区处理生活垃圾的趋势。但是，对生活垃圾收费必须要顾及可行性以及人们的生活习惯。
谭耀宗委员说，去年，香港环保署也就固体垃圾收费进行了公众咨询，香港的固体收费计划是“按袋收费”，也就是说住户必须购买指定垃圾袋，方能弃置垃圾，但是收到了公众很多反对意见，最集中的意见则是：如果遇到不用指定垃圾袋的非法弃置垃圾问题应如何执法以及监督？若负责回收垃圾的人员见到非法弃置的垃圾则不回收的话，那么必然会出现“垃圾围城”的现象。所以，生活垃圾征费的政策必须要有相应的配套措施才能真正达到效果。
他还说，即使是现在实施“按量收费”的台湾地区以及韩国，都依然无法彻底解决非法弃置废物的问题，即使政府大力进行宣传教育，但是仍然存在着一定程度的“道德风险”。
因此，谭耀宗委员希望在今后出台的法律法规中，加入奖励措施。如在英国，鼓励市民将废物回收。回收时，市民可以垃圾重量计分，再凭积分到指定商铺，获得消费折扣，台湾地区也是类似的做法。
张春贤副委员长也建议用好奖惩机制，做好源头管控。尽快养成垃圾分类意识和分类习惯，既要靠教育引导，也要用好奖惩机制。7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》施行。《条例》规定了产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的责任主体，对违反强制分类的行为可进行罚款，同时通过积分兑换等方式，激励居民养成分类习惯，做到了奖惩并重。
责任编辑：张彤
