壮丽70周年：公安机关执法规范化建设步履铿锵
发布时间：2019-09-06 14:09 | 来源：中国法制与新闻网
文本刊记者 王阳 制图 李晓军
2016年3月16日，全国人大通过《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》），同年9月1日起正式实施。《慈善法》实施近三年来，相关配套政策相继出台，激励促进措施日益完善，慈善文化不断普及，慈善事业发展环境越来越好。
然而，慈善工作取得巨大进展和突出成效的同时，一些问题依然存在：个别慈善人士的形象反转、基层慈善工作的不规范等，使爱心变成伤心，令广大爱心人士心寒，已经严重影响到慈善事业的形象和发展。
多位相关专家向《法制与新闻》记者表示，依法和专业是推进慈善工作必须坚持的两个原则，负有监管责任的政府部门既不能因爱心人士的不专业而将实际困难漠然视之，也不能对民间慈善项目完全放任。同时，爱心人士也不能因为自己热爱慈善就拒绝政府部门的监管。慈善事业的发展要想健康有序，必须依法治善、依法行善。
行善需恪守法治原则
曾经“感动河北”的“爱心妈妈”被公安机关依法刑事拘留，社会广泛关注的爱心村被注销，2018年5月，河北武安李艳霞事件引起社会热议。在北京师范大学中国公益研究院院长王振耀看来，这无疑是依法治善的现实挑战。
“在《慈善法》颁布后，我国的慈善事业快速发展，以什么样的态度来从事慈善，是一个需要特别注意的问题”，对此，王振耀专门撰文指出，“行善必须依法、专业，这两个原则一定要坚持”。
李艳霞事件发生后，武安市官方通报表示，李艳霞创建的爱心村达不到养育机构相关国家标准，但她始终拒绝将收养儿童送至公办福利院，拒绝与民政部门签订协议，拒绝接受武安民政部门的监管。
按照民政部等部委和河北省相关要求，严禁任何机构和个人私自收留弃婴，没有达到养育标准的个人和民办机构，要将孤儿集中安置到公办儿童福利机构；已具备养育条件的民办机构，必须与民政部门签订合办协议，接受民政部门监管。
王振耀表示，社会给予慈善人士以较多的支持，是希望其能够帮助政府与社会解决社会问题。因此慈善人士要与政府合作，也要与社会合作，决不能因为做善事，就认为自己要高人一等，甚至违反法律。
王振耀直言，我国在依法行善的道路上，还有很长的路要走。因为依法行善，不是一个自然的过程，特别需要各类培训和规范的建立，既需要政府的经常性指导，也需要慈善工作者尤其是爱心人士的参与。
“依法行善是爱心人士参与慈善事业的首要原则，不管爱心人士为慈善事业作出多少贡献、奉献了多少爱心，法律是一切的底线，一切行为都必须在法律下运行，合法是一切行为的前提更是其正当性的基础。如果借爱心之名行违法犯罪之实，那不仅会突破法律底线，还会消解慈善事业的积极意义。”河北冀华律师事务所副主任张力说，李艳霞事件本质上是一个法治事件。
此外，在慈善实践中，社会和爱心人士对一些社会问题的关注往往走在政府前面，这种超前的认知和行动背后是他们主动承担起的社会责任，但也存在着缺乏专业性的风险。
以李艳霞事件为例，李艳霞自上世纪90年代起开始收养孤残儿童，彼时包括政府部门兴办的儿童福利院，都面临着较多的困难，也无法满足实际需求。即便是今日，在政府兴办的儿童福利院中，工作人员也是在超负荷工作。因此，政府需要民间爱心人士的支持。
“如果承担起养育孤儿的责任，就要注意与政府有关部门密切配合，提升自身与团队的专业性。政府有关部门加强监管，就是要保障儿童的权益从而避免各类不良后果。而作为爱心人士，更要注意自己的言行，尤其是经商办企业，一定要更加规范。”王振耀说。
完善法律加强普法宣传
近些年来，我国慈善事业蓬勃发展，相关慈善组织不断壮大，但同时由于缺乏一个统一的规则，致使慈善机构“五花八门”、运行不透明，慈善善款去向往往成谜。不规范的慈善机构和个别慈善机构的某些不法行为，损伤了公众对于慈善的信任，使慈善面临着不小的公信力危机，而解决危机的最好办法就是完善法律及相关配套制度。
“从慈善机构的建立、资质，到慈善机构的日常运行，再到善款的处理，《慈善法》都有明确的规定。”国家行政学院博士后陈雪告诉记者，《慈善法》的颁布可以有效解决公众对慈善机构和慈善事业的公信力危机。
统计数据显示，《慈善法》实施以来，2017年全国社会捐赠达到755.3亿元，2018年上半年的网上捐赠和慈善参与达到35.7亿人次。截至2018年9月4日，全国登记认定慈善组织4774个，其中具有公开募捐资格的1293个。
陈雪表示，依法治理慈善机构，可以增强慈善机构本身的公益性，避免慈善机构不规范运行带来社会信任的损害。但是，以慈善名义行不法恶行的现象依然存在，伪善形式不断推陈出新，这就需要完善慈善法律相关配套制度，厘清慈善相关行为界限，向大众普及慈善和慈善法治的基本常识。
有媒体报道，尽管李艳霞在当地口碑并不好，甚至被称为“女痞子”，但因为她收养孤残儿童的事迹流传在外，一些群众遇到弃婴时，首先想到的不是向公安机关报案或者送往民政部门的福利院，而是送往李艳霞不合规的爱心村。
在张力看来，尽管《慈善法》已经颁布，一些省份也出台了相应的实施办法，但在基层，关于“慈善”的概念依然多样而模糊，普通民众缺乏清晰界定和准确认知能力。“对于普通公众来说，识别伪慈善有一定难度。一些人或组织甚至出于某种目的，不加甄别地为伪慈善站台，致使伪慈善的迷惑性更大。”张力说。
“目前慈善普法的形式和内容依然单一、受众覆盖面依然不够。对《慈善法》的普法宣传不能局限于民政部门，要建立持续稳定的普法宣传统一协调机制，加大力度并统一有序地推动起来。”张力说，要在普法宣传教育中引入场景和案例，侧重对慈善活动参与者合法权益的保护，强调法条的实用性，为普法宣传教育赋予活力，同时要实现普法宣传的专业化与社会化相结合，发动各级各类慈善组织的员工和志愿者，积极开展群众性、社会化的慈善法宣传教育活动。
“在普法宣传上形成全方位的浩大阵营，在行业发展上积极培育优秀的慈善组织、提供优质的慈善项目，再加上政府部门积极引导，群众才会真正对《慈善法》、对慈善树立正确认知。”张力说。
闭环监管加强基层治理
善心不可被欺骗愚弄，慈善不是为非作恶的挡箭牌。法律保护爱心，但不保护以爱为名的横行不法、为非作恶行为。
李艳霞事件爆出后，有媒体追问：究竟是哪些人支撑了她的嚣张气焰？综合来看，李艳霞之所以敢顶着“爱心妈妈”的光环为非作歹，个人私欲不断膨胀是根源，而新闻媒体的片面报道以及行政部门的监管不力则起到了推波助澜的作用。
事实上，在对李艳霞及其爱心村的监管上，武安市多个职能部门存在诸多不合法规的操作，甚至“不敢管也管不了”，致使李艳霞和爱心村拥有了“特权”。
有学者直言，目前，相关政府部门往往只针对自己所辖业务范围进行监管，而很多伪慈善组织和行为通常涉及很多社会领域和多个监管部门，由于政府部门单兵作战的力度薄弱、范围有限，导致监管和执法都不够有效。
“明知不合法不合规，却选择默许不介入，李艳霞的问题也是基层治理的问题。”陈雪直言，面对爱心村的实际情况、李艳霞的个人影响力、村民的惯性思维等交织在一起的复杂问题，基层管理部门没有尝试去理顺彼此之间的关系，而是放任其发展，最终使问题越积越深。
如今，在日益兴起的诸多“互联网慈善”“指尖公益”项目背后，新型慈善项目的出现也考验着相关职能部门的治理能力。对于游离于《慈善法》之外的网络筹款、个人求助等行为，并不能任其游离于整个法律之外，相关部门要根据民法总则、合同法、刑法等法律规定，按照相应职能进行监管。
陈雪表示，政府部门应对慈善行为及相关衍生现象形成事前、事中、事后的动态监管，形成一个闭合的环。“推动形成市场监管、民政、公安、网信以及其他相关部门的联合执法或者建立特殊的综合执法机制，是依法治善的重要手段。”陈雪说。
1948年9月17日，各地解放区选派的108名学员翻山越岭来到西柏坡旁的西黄泥村，参加“情报保卫人员训练班”。
此后，伴随着新中国成立的脚步，这108人从西黄泥村出发北上，参加接管北平工作，由他们组成的中国人民解放军北平市军事管制委员会市政府公安局在保定宣布成立。
新政协和开国大典的安保任务，是公安机关入城后面临的一次严峻考验。此前，公安机关已对危害安全的国民党匪特主动出击，连续开展搜捕打击行动，取得重大战果。
1949年10月1日，守卫在庆典现场及周边的公安干警们，从零时开始到达指定位置，连续24小时不眠不休，确保了中华人民共和国第一个国庆日的平安祥和。
公安事业兴，国家事业兴；公安队伍强，国家事业强。70年来，特别是党的十八大以来，全国公安机关大力推进公安工作现代化和公安队伍革命化正规化专业化职业化建设，不断提升依法履职能力，打造高素质过硬公安铁军，坚持严格规范公正文明执法，坚决捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁。
建章立制 不断规范执法行为
1957年8月，北京市公安局副局长吕展出访前苏联期间，看到一张女警行举手礼纠正儿童在马路玩耍的宣传画，很受启发，这一做法很快被引进:北京市公安局率先在全国公安交通管理工作中实行“纠正违章先敬礼”，受到社会各界的好评。
同年11月，彭真在北京市委一次研究治安问题的会议上说，“解放八年多了，在北京西郊还发生了抢劫案，我们有责任。市政府一定要把北京的社会治安和政治情况搞得像玻璃板、水晶石、镜子一样清楚”。
为此，北京市公安局狠抓基层基础工作，相继提出了社会面控制和对敌情摸底的工作思路，明确了派出所户籍民警的设置。为此，广大户籍民警走街串巷深入管片儿，发动群众开展群防群治工作，使北京的治安基础工作迈上了新的台阶。
其中，为深入细致地做好户籍管理基础工作，派出所户籍民警首先对自己管片儿的每一个人的基本情况做到“四知”，即知姓名、知相貌特征、知历史、知现实表现。随后，全市户籍民警中涌现出大批基础工作做得好的“百家熟”。
这可谓早期公安机关探索规范执法的一个缩影。
为全面落实依法治国基本方略，切实维护社会公平正义，2005年5月开始，中央政法委统一部署，在全国政法机关开展了“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，集中整改执法不规范的突出问题。
2008年以来，公安机关针对人民群众反映强烈的执法问题，持续开展执法规范化建设，在提高执法主体素质、完善执法制度机制、强化执法监督管理、规范执法办案场所等方面采取措施，努力实现严格规范公正文明执法。
同年9月，公安部党委确定了以推进信息化建设、加强执法规范化建设、构建和谐警民关系为主要内容的《全国公安机关执法规范化建设总体安排》，公安执法规范化建设“三项建设”；11月，制定出台《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》，执法规范化正式在全国的公安系统内全面开展。
2016年5月20日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》(以下简称《意见》)，对深化公安执法规范化建设作出全面系统的部署，标志着法治公安建设进入了一个新阶段。
如今，距离《意见》出台已经整整三年时间。在中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授郭泽强看来，“这份《意见》突出实战实用实效，选取若干最常见、最容易出问题的情形精准剖析。三年来规范化建设使得公安执法公信力得到了全面提升，更好地维护了人民群众的合法权益”。
“一起很小的民事纠纷，处置不当可能就会演变为大的刑事案件。”有着丰富基层执法经验的湖北省监利县公安局玉沙派出所所长段先贵认为，“《意见》从法律要求、处置流程、言行举止、策略技巧等方面，指导规范了我们的执法行为，不仅让群众体会到了公平正义，对民警来说也是一种保护。”
广东省揭阳市揭东区副区长、公安分局局长赖天鸿说，在现场接处警、执法执勤等关键环节，基层民警一直希望出台执法标准和操作规程。“《意见》的出台，细化了执法标准和指引，为一线民警提供了健全、完备、可操作的执法细则，使民警执法的每个动作、每道程序都有法可依，执法时心里更有底了”。
本刊记者通过采访发现，近年来，公安执法规范化建设驶入“快车道”，大到执法权力运行机制改革，小到盘查询问的动作，逐渐融入到每个执法环节。
特别是在《意见》出台后，各级公安机关积极完善制度标准，推进公安立法和执法制度体系建设，大力推进执法权力运行机制改革，从而避免执法随意性对公民合法权益的侵犯。
在强化公安执法制度建设方面，在公安部的推动和努力下，《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关执法细则(第三版)》《公安机关人民警察盘查规范》《公安机关涉案财物管理若干规定》等基层急需的执法制度先后出台，为公安执法提供了法律依据。
在全面启动以审判为中心的诉讼制度改革方面，公安部与最高法、最高检、国家安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。各地公安机关主动适应这一改革要求，强化证据意识，严格落实对讯问全程录音录像制度，完善错案预防机制，切实提高取证能力。
在全面深化公安行政审批改革方面，公安部全面梳理法定执法权力和责任，形成了公安部执法权力和责任清单，出台了简化优化公共服务流程，方便群众办事创业的若干措施；各地公安机关全面梳理简政放权、放管结合、优化服务改革任务落实情况，实现最大限度下放和减少行政审批事项。
此外，公安部还对《公安机关执法质量考核评议规定》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》进行了全面修订，不断完善执法质量考评和责任追究机制。
深化改革 推动执法精细化管理
1959年10月，上海电影制片厂推出了一部喜剧电影《今天我休息》。影片讲述的是派出所民警马天民因为热心帮助群众而屡次错过与相亲对象刘萍见面的机会，最终他热心助人的品德打动了刘萍的故事。
这部只花了两三万元钱拍出来的电影，因生动刻画了公安民警全心全意为人民服务的良好形象，上映后引起社会强烈反响，也成为建国初期和谐警民关系的真实写照。
但一段时间以来，由于受立案制度不健全、片面追求破案率、民警素质参差不齐等因素影响，公安机关存在有案不受、受案不立、立案不侦、违规立案、隐案瞒案等问题，直接导致执法公信力受损、群众满意度下降。
除此之外，讯问录音录像缺失、固定证据不足、涉案财物管理混乱等问题也时有发生，办案民警稍有不慎就会陷入刑讯逼供、执法不严、滥用权力的舆论漩涡。
为此，公安部于2012年12月发布新修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》，并将“尊重和保障人权”作为公安刑事执法的基本任务之一，把“不得强迫任何人证实自己有罪”和“严禁刑讯逼供”写入总则。
在公安部“执法办案场所规范化建设”的大背景下，北京市公安机关先行试验，在全国率先创建公安执法办案管理中心，全方位监督执法办案工作。
位于北京市海淀区土井东路的海淀执法办案管理中心，建筑面积5000平方米，共有房屋105间，依功能不同而区分设置为执法办案、办公生活、来访接待三个区域，海淀区所有刑事案件的嫌疑人均在这里完成全程的讯问工作。
据了解，从嫌疑人来到执法办案管理中心的那一刻起，就进入了视频监控区，无论是在办案中心的楼道，还是办案过程中需要用到的候问室、讯问室、询问室均安装有监控摄像头。全程办案无盲区，杜绝了刑讯逼供、单人讯问等违法办案行为发生。
嫌疑人在办案区录入真实身份之后，会佩戴一个智能手环，个人信息、案件信息、在办案区内的行动轨迹，嫌疑人所有音频视频信息均和智能手环绑定。
如今，这样的执法办案中心北京已经建立了16家。放眼全国，各地公安机关聚焦公安执法工作短板，在上海，公安机关通过科技智能化手段的深度运用和警务公开倒逼执法能力提升；陕西省公安机关充分依托智能化、信息化手段，对办案全过程实现智能化管理、闭环式监督；天津、河北、宁夏等地公安机关进一步开展执法办案场所办案区标准化、精细化、智能化建设。
与此同时，公安机关还严格规范侦查取证行为，进一步增强科学取证能力，健全常见、多发和重大案件的证据收集、固定工作指引，明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准。
目前，浙江、安徽、江苏、河北等地已将证据标准规则嵌入刑事案件一体化办案平台中。
实践证明，深化执法规范化建设不仅是做好新形势下公安工作的迫切需要，也是落实全面深化公安改革的迫切需要。
在深化公安执法规范化建设进程中，全国公安机关强化科技支撑，推动执法规范化基础建设向精细化、智能化方向发展，以“阳光警务”倒逼执法管理效能提升，确保办案质量和执法公正。
为此，贵阳市公安交通管理局创造性地推出了“数据铁笼”:外勤民警每天上下班，都要拍照上传，系统会自动显示时间地点，判断是否迟到早退。上班期间，民警所有的活动轨迹和执法活动，都会通过GPS定位系统和执法记录仪完整地收集到系统中。如果民警没有按照执法规范开展工作，系统会自动向其本人和上级领导、督察部门推送预警。
福建省漳州市公安局副局长许佳告诉记者，该局要求行政案件要做到100%在网上办理，进行实时监控和网上全程监督，建立健全民警行政执法电子档案，提高公安机关执法办案和执法监督的信息化水平。
山东省德州市公安局积极推行刑事案件“两统一”机制，由法制部门统一审核把关、统一提捕移诉，建立执法办案闭环管理系统，实现案件办理全链条体内循环、全覆盖系统控制、全环节预警防范、全警化监督管理。
党的十八大以来，从将“尊重和保障人权”作为公安刑事执法的基本任务之一，到全国12万民警参加首次公安机关人民警察高级执法资格考试，执法规范化建设扎实稳步推进，升华着每一名民警的执法理念和方式，在法治中国进程中写下了浓墨重彩的一笔。
通过几年的努力，全国公安机关执法规范化建设逐渐形成浓厚氛围，公安队伍的法治观念明显提升，执法制度体系基本形成，执法办案场所规范化改造普遍完成，执法管理体系初步形成，执法质量和执法公信力有了进一步提升。
依法履职 续写法治公安新篇章
在2019年1月15日至16日召开的中央政法工作会议上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平指出，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。
一天后的全国公安厅局长会议上，公安部党委书记、部长赵克志再次强调，要紧扣法治公安建设目标，深入推进执法权力运行机制改革，更加注重运用法治思维和法治方式维护稳定、化解矛盾、破解难题，着力提升公安机关执法公信力。
5月27日至28日，全国公安机关执法规范化建设推进会在江苏南京召开。会议强调，当前和今后一个时期，全国公安机关深化执法规范化建设要积极适应深化全面依法治国实践新形势，以全面建设法治公安为目标，以深化执法规范化建设为主线，以推进执法权力运行机制改革为动力，全面落实严格规范公正文明执法要求，更好地促进社会公平正义、维护人民合法权益。
公平正义是政法工作的生命线，司法机关则是维护社会公平正义的最后一道防线。深化公安执法规范化建设既是民心所向，也是全面深化公安改革，加强公安队伍建设的内在要求。
对于公安执法工作存在的一些问题，江西省万年县公安局负责人曾撰文分析称:一是执法理念陈旧，存在“重打击轻保护”“重处罚轻教育”“重实体轻程序”的思想；二是趋利执法较多，有经济利益的案子争着办、抢着办，而对一些无利可图的案件则避之不及；三是滥用强制措施，把刑事拘留作为办理刑事案件的首要启动程序；四是越权执法严重，大量参与诸如计划生育清查、城建拆迁等非警务活动；五是执法方式不当，一些民警特权思想严重，侵犯当事人的权利。
记者在采访中还发现，群众对公安执法工作的一些非议，也导致部分基层民警容易陷入“执法困境”:一边是面对各种社会矛盾，不能不作为；另一边是人手一部手机，担心不当作为引发舆情。?第一次警告、第二次警告、第三次警告无效，无关人员请走开，警察开始执法……从口头传唤，到连续3次警告，再到执法方式升级。2018年5月，一段上海警察街头执法的视频走红，被网友称为“教科书式执法”。
近年来，随着执法规范化水平的不断提升，公安机关执法形象正悄然发生着变化。上海、辽宁、江苏等地纷纷出现“教科书式执法”，其背后反映出民警执法标准越来越明确，要求越来越细致。
与此同时，暴力抗法、袭警等侵犯民警执法权益的事件时有发生。一些民警在执法过程中“一让再让、委曲求全”，甚至多次出现“民警跪地执法”的尴尬局面。
权威数据统计，近40年来，全国共有1.3万余名民警因公牺牲。2013年至2017年的5年里，全国公安民警因公牺牲2003人，因公负伤或致残2.5万人。其中，2017年牺牲361人，平均年龄只有43.5岁。这些流血牺牲有相当一部分是由于民警在执法执勤过程中受到暴力袭击、报复伤害、妨害阻碍所造成的。
仅2017年，各级警务督察部门就受理核查侵害民警执法权益案(事)件1.3万起，处理侵害行为人1.8万名，为1.6万名民警提供救济、恢复名誉、挽回损失。
2018年年底，公安部发布《公安机关维护民警执法权威工作规定》(以下简称《规定》)，给基层民警送上一份新年大礼，为民警依法履职撑腰打气。
记者梳理发现，《规定》首次明确维护被侵犯民警执法权威的10种情形，根据民警执法中遇到的侵害实际，加入被车辆冲撞、碾轧、拖拽、剐蹭的；受到扣押、撕咬、拉扯、推搡等侵害的、被恶意投诉、炒作的、本人及其近亲属个人隐私被侵犯的等情形，针对性很强。
《规定》明确，民警依法履职对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，民警个人不承担法律责任，由其所属公安机关按照国家有关规定对造成的损害给予补偿。公安机关应当严格依法依规开展执法过错责任追究工作，非因法定事由、非经法定程序，不得对民警采取停止执行职务、禁闭等措施，不得作出处分或者免职、降职、辞退等处理。
“执法规范化是对执法权威的维护，也是对民警最好的保护。”中国人民公安大学警务改革与发展研究中心主任魏永忠教授坦言，过去受到个别暴力执法等不规范行为影响，加上网上炒作和推波助澜，公众对民警执法存在一定误解。随着社会的发展，“关门执法”几乎不可能，镜头下执法正逐步成为常态。
一项项有力的改革举措、一条条规范的执法记录、一张张优异的成绩单……新时代，全国公安机关以改革创新的精神和敢于担当的勇气，踏着公安执法规范化建设的坚实脚步，正朝着法治公安建设的目标奋勇前进。
责任编辑：张彤
