法眼：“限童令”入法释放哪些信号
发布时间：2019-05-27 11:52 | 来源：中国法制与新闻网
文/杨乐 易镁金
不能让“过度娱乐”淹没未成年人
4月3日，国家广电总局发布《未成年人节目管理规定》(国家广播电视总局第3号令)，于4月30日起施行。该规定于2018年8月公开征求意见，不到一年的时间即公布实施，足见监管侧对于未成年人保护的重视。此次总局将散布于各个通知文件中的“限童令”上升为规章，对未来未成年人节目传播的法治秩序具有重要意义。
未成年人是祖国的未来、民族的希望。新规的出台落实了习近平总书记关于促进少年儿童健康成长，保护未成年人合法权益，注重“家庭、家教、家风”等重要论述，完善了相关法律制度，强调社会主义核心价值观对未成年人节目制作和传播的引领作用。
新规覆盖非未成年人节目及短视频
新规适用范围既涵盖以未成年人作为主要参与者或者以未成年人为主要接收对象的传统广播电视节目，也涵盖网络视听节目。
除了线上线下相统一之外，新规第四十条规定，非未成年人节目中含有未成年人形象、信息等内容，有关内容规范和法律责任需要参照新规执行。也就是说，以成年人为主要观看对象的综艺、电视剧、纪录片等视听节目含有未成年人形象、信息的，同样需要参照新规执行。
对于短视频是否受新规管辖的问题，《互联网视听节目管理规定》提到互联网视听节目是通过互联网向公众提供视音频的节目，短视频显然落入该范畴。
新规重点规范商业化、成人化和过度娱乐化节目
此次新规集之前所有的“限童令”“限娱令”“限秀令”之大成，整体思路是不能让“过度娱乐”淹没未成年人，“少年强则中国强”，也符合2019年3月18日习近平总书记在学校思想政治理论课教师座谈会上提出的“努力培养担当民族复兴大任的时代新人”的总体要求。
亲子类节目，自2013年《爸爸去哪儿》《爸爸回来了》等亲子类节目的日益兴起后，监管侧紧密关注真人秀等节目中炒作包装明星子女相关问题。2016年广电总局发布《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的通知》从“尽量减少”变为“严格控制”未成年人参与真人秀节目，要求不得借真人秀节目炒作包装明星子女，也不得在娱乐访谈、娱乐报道等节目中宣传炒作明星子女。此次新规要求，未成年人节目不得宣扬童星效应或者包装、炒作明星子女。
真人秀节目，2015年广电总局发布《关于加强真人秀节目管理的通知》要求，真人秀节目应注意加强对未成年人的保护，尽量减少未成年人参与，对少数有未成年人参与的节目要坚决杜绝商业化、成人化和过度娱乐化的不良倾向以及侵犯未成年人权益的现象。此次新规，要求邀请未成年人参与节目制作，其服饰、表演应当符合未成年人年龄特征和时代特点，不得诱导未成年人谈论名利、情爱等话题，避免成人化和过度娱乐化。
选秀类节目，早在2006年，广电总局即发布《关于进一步加强广播电视播出机构参与、主办或播出全国性或跨省(区、市)赛事等活动管理的通知》限定参赛选手年龄必须在18岁以上，举办未成年人参与的全国性或跨省(区、市)赛事等活动必须单项报批。2016年5月，广电总局下发禁令，明令禁止未满18岁少年参加选秀比赛。之后，当时盛极一时的《超级女声》官方不得不对节目播出内容进行调整，剪辑中再未出现任何未成年人表演画面。此次新规，要求未成年人节目应当严格控制设置竞赛排名，不得设置过高物质奖励，避免商业化。
值得一提的是，广电总局在正式发布稿中将征求意见稿第十条中的绝对禁止播出未成年人参与的选秀类节目修改为“制作、传播未成年人参与的歌唱类选拔节目应当符合主管部门的要求”，兼顾了行业发展和未成年人保护之间的平衡，给选秀类节目留下了过渡空间，此种“包容审慎”的立法思路值得肯定。
新规中的禁止性规定
关于节目内容，新规明确16项未成年人节目不得含有的内容。包括肯定、赞许未成年人早恋;诋毁、歪曲或者以不当方式表现中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化;歪曲民族历史或者民族历史人物，丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神;宣扬、美化、崇拜曾经对我国发动侵略战争和实施殖民统治的国家、事件、人物;过分强调或者过度表现财富、家庭背景、社会地位;介绍或者展示自杀、自残和其他易被未成年人模仿的危险行为及游戏项目等。
同时要求，以科普、教育、警示为目的，制作播出的节目中确有必要出现上述内容的，应当根据节目内容适时地在显著位置设置明确提醒。相关机构还应当根据不同年龄段未成年人身心发展状况，制作、传播相应的未成年人节目，并采取明显图像和声音等方式予以提示。
另外，新规还要求节目嘉宾不得选用曾有丑闻劣迹或者违法犯罪行为的人员，沿袭了国家监管部门加强劣迹艺人管控、发挥正向引领作用的政策思路。
上述规定体现广电总局希望全方位屏蔽未成年人有害信息，充分展现出国家对于未成年人健康成长的高度重视。正如，习近平总书记在学校思想政治理论课教师座谈会上所讲的“青少年阶段是人生的‘拔节孕穗期’，最需要精心引导和栽培。”
立法思路从文化防御迈向文化自信
新规中将征求意见稿第十六条中的国产原创未成年人节目除剧情需要外，不得使用外国的人名、地名、服装、形象、背景等外国元素条款修改为国产原创未成年人节目应当积极体现中华文化元素，使用外国元素等应当符合剧情需要。
此种政策思路从文化防御迈向文化自信的转变值得高度肯定，也为国产原创未成年人节目的长远发展留下了更多的想象空间。
关注未成年人隐私保护
《未成年人保护法》规定任何组织或者个人不得披露未成年人的个人隐私。新规也沿袭了《未成年人保护法》中的立法思路，要求在未成年人节目制作过程中，不得泄露，质问或者引诱未成年人泄露个人及其近亲属的隐私信息，不得要求未成年人表达超过其判断能力的观点。对确需报道的未成年人违法犯罪案件也不得披露犯罪案件中未成年人的个人信息。相比征求意见稿，还增加了对于不可避免含有上述内容的画面和声音，应当采取技术手段“达到不可识别的标准”。
此规定足见广电总局对于未成年人隐私保护的重视，也标志着我国未成年人节目隐私保护逐步与世界接轨。
出台多项评价机制创新监管思路
新规规定广播电视播出机构、网络视听节目服务机构应当建立以下制度：
第一，未成年人节目评估委员会制度。委员会组成人员，包括未成年人保护专家、家长代表、教师代表等。委员会职责是定期对未成年人节目、广告进行播前、播中、播后评估。评估意见作为节目继续播出或者调整的重要依据，有关节目审查部门还应对是否采纳评估意见作出书面说明。相比征求意见稿，新规中增加了“必要时，可以邀请未成年人参加评估”的规定，彰显了立法的科学性和对未成年人的人文关怀。
第二，未成年人保护专员制度。要求具有相关工作经验、教育背景的人员担任，负责对有关节目、广告是否适合未成年人收听收看提出审查意见，并对不适合未成年人收听收看的节目、广告提出修改或者不予播出的建议。暂缓播出的建议由有关节目审查部门组织专家论证后实施。
第三，制播机构评价收集制度。要求建立未成年人节目社会评价征集制度，并以适当方式及时公布所评价节目的改进情况。
第四，年度报告制度。要求就未成年人保护情况每年度向当地人民政府广播电视主管部门提交书面报告。评估委员会工作情况、未成年人保护专员履职情况和社会评价征集情况应当作为年度报告的重要内容。
但上述制度后续如何在实践中落地并良好运行，还有待时间磨合和观察。
规范对节目中或前后的广告要求
新规结合《广告法》和《广播电视广告播出管理办法》对未成年人节目广告作出了具体要求：
第一，未成年人专门频率、频道、专区、链接、页面不得播出医疗、药品、保健食品、医疗器械、化妆品、酒类、美容广告、不利于未成年人身心健康的网络游戏广告，以及其他不适宜未成年人观看的广告，其他未成年人节目前后不得播出上述广告;第二，针对不满十四周岁的未成年人的商品或者服务的广告，不得含有劝诱其要求家长购买广告商品或者服务、可能引发其模仿不安全行为的内容;第三，不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人;第四，未成年人广播电视节目，每小时播放广告不得超过12分钟;第五，未成年人网络视听节目播出或者暂停播出过程中，不得插播、展示广告，内容切换过程中的广告时长不得超过30秒。
相比征求意见稿，新规中删除了“利用主持人或者动画角色形象制作的，针对未成年人的广告，不得在相关节目或者动画片播出过程中播放”，体现了广电总局“科学管理、放管结合”的立法思路。
内容平台需要承担播前审查义务
新规要求广播电视播出机构、网络视听节目服务机构对录播或者用户上传的未成年人节目履行播前审查义务，对直播节目，应当采取直播延时、备用节目替换等必要的技术手段，确保节目内容的安全性。
这一规定释放出广电总局进一步提高内容安全的政策信号，将线下监管模式线上化，要求广播电视播出机构、网络视听节目服务机构对UGC未成年人节目承担事先的审查义务，坚持先审后播。
新增用户上传内容的通知删除制度
新规于征求意见稿中新增了对未成年人节目的通知删除制度，更加全面地保护未成年人合法权益。
一是，未经未成年人法定监护人的同意，网络用户上传含有未成年人形象、信息的节目的，监护人有权通知网络视听节目服务机构采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。
二是，网络视听节目服务机构应当对网络用户上传的未成年人节目建立公众监督举报制度，发现新规所涉禁止内容或禁止节目类型的，应当及时采取必要措施。
新增未成年人节目休息提示制度
此次还新增休息提示制度，要求未成年人节目播出过程中，应当至少每隔30分钟在显著位置发送易于辨认的休息提示信息。这也是对习近平总书记就我国儿童青少年近视高发问题作出重要指示的贯彻落实。
2018年8月30日，教育部、国家卫健委等八个部委公布《综合防控儿童青少年近视实施方案》，划定各自在防控儿童青少年近视方面的职责和任务，广电总局列入其中，提出要“充分发挥广播电视、报刊、网络、新媒体等作用，利用公益广告等形式，多层次、多角度宣传推广近视防治知识。”该方案还首次明确：青少年近视率将纳入政府绩效考核。新规的出台也与此大背景有着密切的关系。
监督管理方式多元化
新规涉及的监管方式包括运用日常监听监看、专项检查、实地抽查、失信惩戒、违法行为警示记录等。同时要求广播电视主管部门应当设立未成年人节目违法行为举报制度，公布举报电话、邮箱等联系方式开展社会监督。
(作者杨乐 腾讯研究院副院长，易镁金 腾讯研究院高级研究员)
责任编辑：桑妮
