书吧 《公共舆论的力量》： 管窥舆论与立法关系的一个窗口
发布时间：2019-05-27 11:50 | 来源：中国法制与新闻网
文/蔡斐
“窥一斑而知全豹”，发现舆论与立法之间隐秘却又生动紧密的关联
英国法学家戴雪的《公共舆论的力量：19世纪英国的法律与公共舆论》（以下简称《公》），是一本值得认真阅读品析，却又没有引起学界高度重视的专著。
自上世纪90年代以来，舆论与司法的关系一直是世界各国法学界和新闻界研究的热点。相比之下，舆论与立法的关系却鲜有人关注。即便有所研究，也是侧重于立法的智慧、法律的性质与决策的原则，很少有人从公共舆论的角度展开讨论。在这个意义上，戴雪的独具匠心，无异给我们管窥舆论与立法关系提供了一个窗口。
《公》聚焦19世纪英国的法律与公共舆论，全书分为十二讲，这些内容最初来自戴雪在哈佛大学法学院19世纪英国法的讲座课程，后来又搬进了牛津的课堂。戴雪认为，对1800以来百年间英国而言，立法与公共舆论之间存在着紧密的依赖关系。没有哪个国家像当时的英国一样，只要民众的意见或愿望一有变化，就迅速而直接地体现在法律的变革中，这也使得公共舆论成为统治国家主权者的意见，而不论主权者是君主、贵族还是民众。
出现这样的现象，与英国当时的历史情境密切相关。1793年开始的对法战争持续到1815年，一俟战争结束，被战争压制过久的改革冲动立马重新喷发出来。如果说这是推进立法改革的催化剂的话，那么，19世纪主导英国的托利主义、边沁主义和集体主义成为了间接或直接决定英国立法进程的原动力。在戴雪眼里，这种原动力表现为特殊时代背景下的一系列信仰、信念、情感以及广为接受的原则或根深蒂固的偏见，是社会的主导思潮，也即戴雪所谓的“公共舆论”。
正是在这样的舆论氛围中，19世纪的英国展示了城市手工业者和农村工人不幸处境下的立法议题——1830-1845年，一个可以被称为《改革法案》的时代，集体主义的兴起，自由主义权威的减损；展示了1800年《联合法》与1875年《联合法》的两级对立，前者谴责工人的联合或雇主联合，后者则偏重对这种联合的联合；展示了《婚姻法》《离婚法》在不同阶段的条款表述与侧重保护，尤其是法官的立法活动作为一种舆论支流，仍旧影响着主流思想，起到了某种衡平的效应……
当然，戴雪对“公共舆论”的观点，有别于现代传播学，尤其是自李普曼所著《公众舆论》以来的定义，后者更为注重舆论的外在表现形式，比如成形在文件、散见在坊间、集中在著作和出现在媒体上的表达、意见、态度和学说。所以，当代公共舆论也可以划分为国家舆论、民众舆论、学者舆论和媒体舆论等多种形式，它们在立法进程中存在着复杂的角力过程，这与19世纪英国影响立法的舆论主流、支流与逆流一样，存在着博弈，也达成着共识。这也使得主导思潮对立法的改变，往往并不是直接体现的，它需要更长的时间，有时候还需要适时适当立法性机构的参与。对此，舆论大可不必心灰意懒，公共政策学家托马斯·戴伊曾指出，“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”
新世纪以来，从《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，三聚氰胺事件催生的《乳品质量安全监督管理条例》，到《城市房屋拆迁管理条例》的废除，甘肃和江苏两起校车事故促使《校车安全管理条例》公布实施，可以发现舆论对我国立法议程的影响逐渐显露，媒体议程、公众议程和立法议程三者之间正呈现出日趋频繁互动的格局。
当下中国，尽管舆论并不是立法的直接决策者，它的身份只是“外圈人”和推动者，但从立法过程来看，无论是传播国家主张，建构公众认识，聚合社会共识，还是主动设置议程，发表专业意见，消弭意见分歧，舆论实际上已经成为利益表达的重要形式，并试图通过自身的框架来对公众的情感、态度和意见实施引领，最终推动相关问题纳入正式立法议程且能够对立法的制度倾向施加一定程度的影响。
循着这样的进路，各位不妨抽空读一下《公》，或许能够“窥一斑而知全豹”，发现舆论与立法之间隐秘却又生动紧密的关联。
(作者系西南政法大学副教授、博士生导师)
责任编辑：张彤
