深度：五五改革纲要：司法改革再上路
发布时间：2019-04-15 15:20 | 来源：未知
文/特约撰稿 王峰
通过上一个五年的改革，新时代人民法院司法体制改革主体框架已搭建完成，重大改革领域均取得实质性突破
南京市鼓楼区法院1名法官、1名法官助理和两名书记员共4个人的办案团队，在2018年7-9月间，审结了534件金融案件；福州市中院改革前法官年均办案138件，改革后法官年均办案近300件，增加一倍多。
陕西省安康市某基层法院员额法官李政（化名），上个月到手的工资是7000元，额外还有1200元的绩效将在年底发放，比未进入员额、享受当地公务员待遇的同事多拿了近2000元。
2018年，全国各级法院按照审判监督程序再审改判刑事案件1821件，其中依法纠正“五周杀人案”等重大冤错案件10件。依法宣告517名公诉案件被告人和302名自诉案件被告人无罪。
过去5年，人民法院经历了重构式的改革。全国法院从改革前的21.2万名法官中遴选产生12.5万名员额法官，占中央政法专项编制的32.9%。“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案机制普遍实行，全国法院直接由独任法官、合议庭签署的裁判文书达到98%以上。截至2018年底，全国法院登记立案数量超过6489万件，当场登记立案率超过95%。
通过上一个五年的改革，新时代人民法院司法体制改革主体框架已搭建完成，重大改革领域均取得实质性突破。
但改革未有穷期。司法体制配套制度还存在不成熟、不完善之处。与人民群众日益增长的美好生活需要相比，人民法院司法工作也还存在不平衡、不适应等问题。上述问题，都需要通过继续深化改革的方式来解决。
最高人民法院近日印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（下称《五五改革纲要》），提出要在更高站位、更深层次、更宽领域、以更大力度深化新时代人民法院司法体制综合配套改革。
这是未来5年全国法院司法体制改革的“路线图”。除了在诉讼服务制度、阳光司法制度、审判权力运行体系等重点领域深化改革，《五五改革纲要》还延展了视野、突出了重点，比如将“健全人民法院服务和保障大局制度体系”作为重要任务之一，围绕打好三大攻坚战、优化营商环境、健全产权司法保护、健全知识产权司法保护等方面，部署了几十项改革任务。
再比如，用两到三年时间基本解决执行难是人民法院的庄严承诺，如今“交账”时间已到。最高人民法院院长周强在十三届全国人大二次会议上作工作报告时，用专章进行了报告，《五五改革纲要》也专门列出一节，部署如何健全切实解决执行难长效制度体系。
法治营商环境“晴雨表”
“法治是最好的营商环境。”习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时发表重要讲话，深刻阐明了法治和营商环境的关系。
人民法院在优化营商环境方面应当有所作为，尤其是当前经济下行压力比较大的环境下，人民法院肩负着公正裁判和及时高效执行的重任。”中国人民大学法学院教授刘俊海对笔者表示。
2018年10月31日，世界银行发布了最新营商环境排名，我国从之前的第78位跃升至第46位，提升了32名。其中，与法院工作密切相关的“执行合同”指标排在全球第6位，司法程序质量指标位列世界第1。2018年上海市审结各类合同纠纷34.8万件，上海“执行合同”评估指标得分在世界银行排名中居全球城市前列。
“这充分说明，强化司法公开、司法效能和司法公信，本身就是优化法治营商环境的有力举措。”最高人民法院副院长李少平在2月27日的最高法新闻发布会上说。
“司法实践中，‘执行合同’涉及合同效力、合同履行等案件的裁判和执行。司法是否公正高效，是观察一个国家或地区法治营商环境的‘风向标’和‘晴雨表’。”刘俊海说。
《五五改革纲要》提出，健全为打好三大攻坚战提供司法服务和保障机制。围绕坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，强化审判指导，完善工作机制，营造良好法治环境。
这包括完善金融审判领域风险监测预警机制，建立金融案件大数据资源库，健全金融风险防范信息共享机制。积极回应农业供给侧结构性改革、农村土地制度改革中的司法需求，服务脱贫攻坚和乡村振兴战略实施。适应特定区域、流域生态环境整体保护的现实需要，完善重大环境资源案件管辖制度，完善生态环境损害赔偿与环境公益诉讼之间的衔接机制。探索惩罚性赔偿制度在环境污染和生态破坏纠纷案件中的适用。
周强在作最高人民法院工作报告时指出，围绕依法服务三大攻坚战，2018年全国法院审结民间借贷案件223.6万件，妥善处理网络借贷、金融不良债权转让等纠纷，促进防范化解金融风险。审结金融借款、保险、证券等案件83.9万件。出台服务乡村振兴战略45条意见。严惩污染环境犯罪，审结相关案件2204件。制定服务新时代生态环境保护意见，审结环境资源案件25.1万件。完善生态环境损害赔偿程序规则，探索适用补植复绿、增殖放流等环境修复司法举措。湖北、重庆、青海等地法院建立环境资源审判协作机制，促进长江流域生态环境保护修复。
污染治理的障碍之一在于地方政府的地方保护。最高人民法院近年来多次发声，表示要逐步推进环境案件跨行政区划集中管辖。重大环境案件未来可能更多向铁路运输法院集中。上海全市原本由各基层法院一审的环境资源类刑事案件，已由上海铁路运输法院管辖。
未来，整个京津冀地区的跨区划环境案件也将实行集中管辖。最高法院院长周强在2016年5月的京津冀法院联席会议第一次会议上提出，探索京津冀地区的跨区划环境资源案件集中在河北管辖的制度。
“开展环境案件集中管辖可以采取多种形式，比如指定某个中级法院管辖，或者将铁路运输法院、林业法院增加管辖范围。对于审理跨流域环境案件，还可以新设专门审判机构。”中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇告诉笔者。
目前，我国已设立了上海金融法院，并在四级法院都设立了专门的环境资源审判庭。《五五改革纲要》提出，加强金融法院建设，完善金融审判体系，营造良好金融法治环境。积极推进环境资源审判机制改革，完善环境资源审判规则。
防止将经济纠纷当作犯罪
产权司法保护也是与优化营商环境直接相关的一项服务大局工作。近两年来，最高法院投入大量精力，从制度建设和个案处理方面加强产权保护。但由于司法的严谨性和复杂性，未见涉产权冤错案件的大批量甄别纠正。
2017年12月28日，最高法院发布消息称，对原物美控股集团有限公司董事长张文中、原广东科龙电器股份有限公司董事长顾雏军、李美兰等人确认股权转让协议无效纠纷等3起案件依法再审。截至目前，只有张文中案终结，被改判无罪。
周强作最高人民法院工作报告时强调，依法服务民营经济发展，保护诚实守信、公平竞争，审慎适用强制措施，禁止超范围查封扣押冻结涉案财物，坚决防止将经济纠纷当作犯罪处理，坚决防止将民事责任变为刑事责任，让企业家专心创业、放心投资、安心经营。
全国两会上，产权保护成为代表委员以及社会各界对法院工作关注的重点。最高人民法院党组副书记、副院长江必新在部长通道上指出，将在划清罪行的界限上下更大的功夫。“我们将紧盯三类案件，第一类案件是合同诈骗罪、挪用侵占资金罪，还有与民营企业家相关的其他的一些罪名，我们把这些案件作为关注的重点。第二类案件是异地创业、异地投资这一类存在着主客场问题的案件。第三类案件是因为政府换届，领导更换而发生的一些案件。”他说。
《五五改革纲要》喊出了“坚决防止将经济纠纷当作犯罪处理，坚决防止将民事责任变为刑事责任”的响亮口号，并从个案、政策、机制等维度提出改革举措，包括“进一步强化以案释法工作，及时公布有代表性的典型案件”“研究完善产权司法保护政策”“推动建立产权保护协调工作机制”“健全涉企业错案依法甄别纠正的常态化机制”等。
《五五改革纲要》还提出健全知识产权司法保护机制，改革项目包括完善符合知识产权案件特点的案件管辖、证据规则、审理方式等诉讼制度。完善知识产权侵权损害赔偿制度等。
“我国已经成立了三家知识产权专门法院和十几家知识产权专门法庭，但知识产权法院的级别是中级法院，只能在一定管辖范围内集中审理知识产权案件。当前更紧迫的是，在高级法院层面集中审理知识产权上诉案件，从而统一裁判标准、提高司法效率。”华东政法大学知识产权法学院教授丛立先说。
今年1月1日，最高人民法院知识产权法庭揭牌成立，从而建立了全国统一的知识产权案件上诉审判机构。
“查老赖”与“挖资产”
“今年的最高人民法院工作报告有一个重要创新就是把执行工作单列出来，作为一个大部分专门进行报告。”最高法办公厅副主任陈志远说。这是因为，最高法2016年3月提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。现在，到了“交账”的时候了。
周强指出，三年来，人民法院共受理执行案件2043.5万件，执结1936.1万件，执行到位金额4.4万亿元，“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。
周强同时指出，人民法院执行工作与党中央提出的“切实解决执行难”目标和人民群众期待相比还有差距。“基本解决执行难”虽然实现预期目标，但在有些方面、有些地区，执行难问题仍然存在甚至还较为突出。下一步，将不断巩固“基本解决执行难”成果，健全解决执行难长效机制。
《五五改革纲要》对此进行了部署。其中的亮点包括加强执行信息化建设。法院执行工作最根本的就是“查人找物”，这块硬骨头是如何啃下的？以信息化建设为抓手的联合信用惩戒、网络查控系统等科技手段功不可没。
最高法会同国家发改委等60家单位推进失信惩戒机制建设，采取11类150项惩戒措施，366万人迫于压力自动履行义务。这几年实行失信名单制度以来，纳入失信名单的有一千多万人。
这些“老赖”将被限制乘坐飞机、高铁，限制担任企业法定代表人及高管，限制旅游、度假等高消费，限制子女就读高收费私立学校等生产和生活非必需消费。
截至2018年11月30日，全国法院累计发布失信被执行人名单1258万例，通过信用惩戒系统累计限制1644万人次购买机票，538万人次购买动车、高铁票。限制失信被执行人担任企业法定代表人及高管29万余人次。
“查老赖”手段也还需要进一步“借力”提升。近日发布的《中国法院“智慧执行”第三方评估报告（2018）》指出，就“找人”而言，目前法院系统在资源与技术缺乏的情况下，单独建立查控人员的系统不现实，而借助公安的布控系统，确实是捷径。可以参照公安自身的协助追逃机制，由事发地公安布控后直接送拘留所办理入拘，再与布控法院取得联系，彻底解决“人难找”的问题。
比“查老赖”更难的是“挖资产”。目前，最高法建立的“总对总”网络查控系统，已经与自然资源部、交通部、中国人民银行、银保监会等16家单位和3900多家银行业金融机构联网，可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息，基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖。
“全国法院正在大力推行‘一案一账号’，以前是所有案件案款进到法院的一个账户中，所以法院有时候搞不清楚某笔钱是谁的。现在一个案件对应一个账号，甚至北京等地一些法院已经实现了‘一案一人一账户’，一个当事人就有一个虚拟账户，这笔钱进来之后是明明白白的，而且这笔钱是不是按照期限对当事人发放了，也是可监管的。”中国社科院法学所法治国情调研室主任吕艳滨说。
当然，法院的查控系统也需要进一步改进。吕艳滨向笔者介绍，有些省份是以对接方式使用最高法的执行系统，会出现一定程度的脱节现象，如数据传输不及时、网络卡顿等现象，影响了办案效率，也容易导致相关数据失真。
《五五改革纲要》还提出，进一步完善执行转破产机制，大力推进信息化应用，完善执行与破产的信息交流和共享机制，推进“执转破”案件的快速审理，促进执行积案化解。研究推动建立个人破产制度及相关配套机制，着力解决针对个人的执行不能案件。
这是不到半年时间里，最高法院第四次就建立个人破产制度发声。中国人民大学法学院教授汤维建对笔者表示，对于诚信的破产人，破产后可以免除其剩余的债务。此外，通过个人破产，可以保护破产人的自由财产，也就是保障最低生活需求的财产。通过个人破产，还可以对债务个人进行拯救，恢复其生产经营的能力。
“从基本解决执行难到切实解决执行难，不能松懈，防止反弹，建议从制度创新上探索长效机制，尽快推动个人破产法立法。”全国人大代表、北京大成律师事务所高级合伙人刘守民说。
院庭长的权力与责任
就司法体制改革的核心内容司法责任制来说，过去五年疾风骤雨式的改革中，出现了部分院庭长不知该如何管理的境况。
“以前法官办案，裁判文书要经过庭长、分管副院长、院长签发，现在责任明确了，承办法官直接对自己的案件负责，作为管理者，我也不知道应当如何对案件的质量把关。”云南省昆明市官渡法院院长晏晖说。
改革的问题要在改革中不断摸索完善。《五五改革纲要》提出健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系，其中首次明确院庭长的权力清单和监督管理职责。
“有了清单，院庭长能管什么、该管什么、凭什么管、什么时候管、不管会有什么后果，都一目了然、有章可循。改革在不断深入，对司法责任制改革的认识，也要有一个逐步深化的过程。既要强调院庭长不能做什么，也要明确院庭长应当做什么，只有从正反两个方面把规矩讲清楚，才能确保改革蹄疾步稳。”最高人民法院司改办主任胡仕浩在2月27日的最高法新闻发布会上说。
《五五改革纲要》提出，要“明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责，健全履职指引和案件监管的全程留痕制度”。下一步，最高人民法院将在充分总结各地经验基础上，进一步细化完善院庭长权力清单和责任清单，制定出台更加精细化、更具操作性的文件，确保院庭长依法履职，责任制落实到位。
“权力、责任清单的范围应当遵循司法规律，符合改革精神，不能用行政命令式的手段规制审判权力，不能超越职权直接改变审判组织的结论。所有审判监督管理行为都应当可记录、可查询、可追溯，不能脱离主审法官会议、审判委员会等制度平台或办案平台任意表态。”胡仕浩说。
在司法责任制改革的落实过程中，如何科学地理解放权和监督的关系？
胡仕浩认为，对司法责任制的认识，应当结合我国宪法法律和司法改革具体要求。宪法、人民法院组织法都明确规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。行使审判权的主体是法院，而不是法官个人。实践中，代表法院行使审判权的，是独任庭、合议庭、审判委员会等法定审判组织，裁判最终也是以人民法院名义作出的。所以，应当从法院整体责任的角度，来理解“让审理者裁判，由裁判者负责”。
“这里的‘责任’，既包括法官的个人责任，也包括合议庭、审判委员会的集体责任；既包括审判组织的违法审判责任，也包括院长、庭长的审判监督管理责任。”胡仕浩说。
按照司法责任制改革文件的规定，对于“四类案件”（涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的案件；疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件），院长、庭长有权要求独任法官或合议庭报告案件进展和评议结果，并视情决定是否将案件提交主审法官会议、审判委员会讨论。对于审判质效、办案程序、纪律作风中存在的问题，院长、庭长应当依职权提出监督纠正意见，绝不允许放权后出现“灯下黑”问题。
完善冤假错案防范纠正机制
首批法官入额工作完成以后，一批资历老、工作经验丰富的未入额法官如何安置？对此，青岛市黄岛法院进行了首创性的探索。
该院在审判团队组建的过程中，以审判类别划分多个党支部，在全院配备了10名专职党务干部，机关业务庭全部配备了专职党支部书记。专职党支部书记对内负责党务工作，对外负责行政事务性工作，并协助团队负责人管理审务工作。这样既充分利用了未入额老同志这部分资源，又为庭长、团队负责人、主审法官减轻了事务工作负担，进一步突出法官的主体地位，保障审判人员集中精力快办案、多办案、办好案。
黄岛法院政治处主任丁伟表示，员额法官队伍也是一个动态调整的过程，能出能进。对于符合入额条件的法官助理，只要通过考核考试等任命流程，就可以任命为员额法官，这也是一种激励措施。
《五五改革纲要》提出健全人民法院人员分类管理和职业保障制度体系，要求健全法官员额管理制度，完善法官交流和退出机制，明确退出的情形、程序、相应后果及救济办法等，实现员额进出常态化、制度化。
2018年，全国法院受理案件2800万件，审结、执结2516.8万件，同比上年分别上升8.8%、10.6%。如何破解日益凸显的人案矛盾？
胡仕浩提出，将通过改革内设机构、组建审判团队、加强专业建设、推进集约管理、强化审务、政务标准化建设等方式，充分挖掘内部潜力，盘活机构职能和资源配置。
北京市朝阳法院按照繁简分流的思路，组建了26个速裁团队，开展“简案快审”，每个团队年结案超过650件。另外，组建了45个专业审判团队，针对金融、知识产权、不动产、破产等专业审判领域，实行“繁案精审”，公正审理了一大批重大疑难复杂案件。
深圳市福田法院在速裁快审快执团队中，为每名法官配备多名助理；在普通审判团队中，由1名法官和两名助理组成相对固定基础办案单元，由3个办案单元组成一个审判团队，兼顾了审判团队的稳定性和灵活性，实现审判资源优化配置。2018年，该院各类审判团队结案107301件，同比增长16.32%，审判质效有效提升。
“我们统计2016、2017、2018年，全国法官人均办案数分别是104件、187件、201件，逐年大幅增长；三年来全国法院院庭长人均办案数分别是66件、87件、114件，也是逐年大幅增长。”最高人民法院办公厅副主任陈志远说。
比效率更重要的是公正。周强在作工作报告时指出，2018年，完善冤假错案防范纠正机制，严格落实非法证据排除规则，各级法院按照审判监督程序再审改判刑事案件1821件，其中依法纠正“五周杀人案”等重大冤错案件10件。推进刑事案件律师辩护全覆盖。落实罪刑法定、疑罪从无等原则，依法宣告517名公诉案件被告人和302名自诉案件被告人无罪。
刘守民建议上下联动，加大冤错案件纠正力度，“感觉目前地方法院作为有待加大，建议注重律师代理申诉案件机制的作用发挥，重视检察院司法建议和抗诉渠道，同时修改推动国家赔偿法，对受害人给予充分赔偿和救济，彰显国家决心和诚意”。
他对笔者表示，目前无罪判决率只有千分之三点几，法官判决无罪的压力太大，建议“两高”工作报告统计律师无罪辩护的数据，与公诉和无罪判决数据对比分析，从而充分发挥律师辩护作用。
责任编辑：朱明宇
