本刊记者_朱宁宁

 

    积弊已久成因复杂、群众反映强烈、社会广泛关注的“执行难”问题，一直是司法“老大难”。“执行难”不仅影响法律权威、司法权威，还会损害债权人合法权益和社会公共利益，甚至影响党和国家的威信 。

    2016年3月，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上作出庄严承诺——“用两到三年时间基本解决执行难问题”。两年多时间过去了，这项工作进展程度如何？“执行难”问题解决了没有？近日，这份成绩单公开亮相。《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》（以下简称报告）被提请十三届全国人大常委会第六次会议审议。

    “总的看,‘基本解决执行难’攻坚战非打不可。通过这场战役，打出了声威，打出了士气，基本形成了具有中国特色的执行制度、机制和模式。三年来，人民法院解决执行难工作力度前所未有，成效前所未有，实现了执行模式的重大变革，执行质效有了较大提升，执行外部环境有了明显改善。”周强说。

    报告中汇报了人民法院“基本解决执行难”工作取得的进展及成效。2016年至2018年9月,全国法院共受理执行案件1884万件，执结1693.8万件 (含终本案件)，执行到位金额4.07万亿元，同比分别增长105%、120%和76%。在汇报成绩的同时，报告也指出了当前存在的问题和困难，包括各地工作开展不够平衡、执行信息化水平仍需提升、执行队伍仍然存在不适应问题、联合惩戒体系还未能实现全覆盖、全社会对执行工作的理解认识不统一等。

    鉴于此，报告提出多项建议，其中包括完善执行立法，加快制定强制执行法，为解决执行难提供充分法治保障；推动建立个人破产制度，完善破产法，畅通“执行不能”案件依法退出路径；进一步完善相关诉讼法律制度，更好适应执行实际需求。

    应当看到，解决“执行难”工作依然任重道远。执行工作中的一些问题由来已久，成因复杂，其中，法律缺失是造成“执行难”一大主因。对此，多位全国人大常委会委员以及相关业内人士都认为，需要进一步完善立法，为解决“执行难”提供法治保障和法治依据。

 

建议强化执行工作强制性要求

    10月24日下午，十三届全国人大常委会第六次会议对报告进行分组审议。

    审议中，与会人员认为，自2016年以来，基本解决“执行难”相关工作取得了阶段性成果。报告坚持问题导向，全面深刻地分析了“执行难”问题的主要表现和复杂成因，提出了“基本解决执行难”工作的目标要求；积极回应社会关切，实事求是地总结了“基本解决执行难”攻坚战的进展和成效，客观分析了存在的问题和困难；围绕建立完善长效机制，切实维护人民群众切身利益、促进司法公正，明确了下一步工作的思路和举措。同时，对于报告中提到的制定强制执行法的建议，多位与会人员表示赞同，并呼吁尽快完善相关法律制度，为推进民事执行工作提供法律依据。

    在我国，有关民事强制执行法立法已经呼吁20多年。值得一提的是，为完善国家机构组织，加强社会主义民主政治建设，今年9月对外公布的十三届全国人大常委会立法规划中明确提出，要制定民事强制执行法。分组审议中，多位常委会委员建议最高人民法院和最高人民检察院、有关方面共同努力，积极工作，抓紧研究起草民事强制执行法，并尽早提请审议。

    “强制执行并不仅仅是对法院民事判决的执行和保障，而是对所有法定的执行根据的执行和保障，它涵盖了民事、刑事、仲裁、公证等领域。如此广泛而复杂的强制执行法律关系，仅仅靠民事诉讼法的有关规定和司法解释是不够的，应当通过单独立法予以规范。”韩晓武委员强调说。 

    新疆维吾尔自治区人大常委会副主任巴代认为，“执行难”问题得不到根本性解决，很大程度上是由于执行的法律约束力不够。因此，建议尽快启动强制执行立法程序，及时制定符合我国国情的强制执行法，为从根本上解决“执行难”提供制度保障。

    同时，巴代还提出完善对特殊主体不履行法定义务的党政纪律追责制度。“党政机关等作为被执行人的特殊主体，案件虽然数量不多，但人民法院高度关注，建议对无故不履行生效法律文书确定义务的责任人员，由国家纪检监察部门追究其相应的责任。”

 

立法严惩拒不执行判决裁定行为  

    在我国当前的司法实践中，妨害执行已成为“执行难”的一个重要原因。审议中，委员们建议要进一步加大对失信的惩处力度，增加失信者的失信成本。

    刘修文委员建议，在民事强制执行法中，细化拒不执行判决裁定的“老赖”的犯罪情形，严惩被执行人转移财产、逃废债务行为，完善解决执行难问题的法律依据。

   “现在对于失信被执行人的限制举措，主要是让他在不执行判决裁定的情况下不能去高消费，让他没有办法高消费。实际上在判决书裁定书的执行内容完成之前，应当把这些高消费活动作为一项禁止令内容。被执行人仍然去高消费或者其他的限制性活动，就是某种形式变相地拒不执行法院判决裁定，情节严重的以犯罪论，追究刑事责任。”于志刚委员说。 

    彭勃委员建议将妨碍执行也纳入刑事范畴。“在现行的刑法中只对拒不执行判决裁定的行为进行定罪，而没有对妨害执行的行为进行规定，建议在刑法中增加妨害执行罪，通过强力的刑罚惩处、有效的威慑，制止妨害执行现象的发生。”

    “既然刑法里有这么一个罪名，现实中又存在这种人，为什么使用少？”在郑功成委员看来，这种现象表明法院和有关方面形成的合力不够，应当明晰责任。“只有让犯罪者受到刑事制裁，解决执行难才有最后制裁手段，司法公正才有真正的威慑力。”

    杜玉波委员则提出，加强相关法律制度建设时，应依法明确惩戒的尺度、标准和期限，避免出现过度惩戒或违法惩戒的情形。

 

 应依法依规解决“执行不能”案件

    即使法院穷尽一切措施，仍然有相当一部分案件因为被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，客观上不具备执行条件，最终无法实际执行到位。这类案件，一般被称为“执行不能”案件。

    报告显示，近年来，我国生效裁判文书的自动履行率逐年提升，2016年、2017年分别为51％、57％，剩余40％多未自动履行的案件进入执行程序。在进入执行程序的案件中，约有5％属于申请人民法院强制执行仲裁裁决、公证债权文书，约有43％属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。这意味着民商事案件中，约18％的案件是“执行不能”案件。

    据了解，目前我国“执行不能”案件所涉债务大致分为两类：一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产，甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态，这些“僵尸企业”在执行中形成大量“僵尸案件”；另一类是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件，被执行人自始就财力有限，甚至“家徒四壁”，确无清偿能力。

    对于“执行不能”案件，据周强介绍，人民法院并未置之不理，而是通过严格审查后终结本次执行程序，纳入“终本案件库”管理，公开接受社会监督，一旦发现有财产必须及时恢复执行，尽最大努力、穷尽一切措施兑现胜诉当事人合法权益。

    解决“执行不能”，郑功成委员给出的建议是强化责任保险。“对于‘执行不能’的对象应加快建立相应的保险制度，比如交通工具责任险、公共场所责任险、医疗责任险、产品责任保险等。这类保险不能减免致害方式债务人责任，却可以补偿债权人的利益，是解决‘执行不能’的一剂良方。这类业务在我们国家特别不发达，而在发达国家是很发达的。而目前我们在这方面制度上欠缺得还是比较大，这些问题不解决，没有相应的保险制度，一些案件最终将无法执行。”

    “‘执行难’是中国目前阶段性的问题，也是历史遗留问题。过去，因为‘执行难’，法院系统一直广受诟病。实际上，这是法院不能承受其重。因为造成‘执行难’的原因是长期的多方面的。包括民诉法顶层设计不够科学、强制执行法一直缺位、社会诚信体系暂时还没有基本建立起来等，导致执行案件长期积累，成为老大难问题。”全国人大代表、广东省律师协会会长肖胜方说。

肖胜方指出，“‘执行不能’并不是中国特有的现象，而是全世界都要共同面对的问题，是一种正常的司法现象。从世界各国通例来看，‘执行不能’都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，并非法院执行不力所致。”对此，肖胜方建议，一方面，应当让当事人理解和接受“执行不能”，增加对“执行不能”的了解，“不能认为所有的案件都要、也都能得到执行，这是不现实的”。另一方面，当法院穷尽了所有手段都不能有效实现执行诉求的时候，就应当依法、依规处理“执行不能”的案件。

 

修改完善民诉法解决“执行难”

    据了解，我国至今还没有专门的关于强制执行的立法，因此现行执行方面的法律规定主要包含在民事诉讼法及民事诉讼法司法解释中。由于不尽完善，不少规定过于原则，缺乏可操作性，影响了执行程序功能的有效发挥，难以满足整个执行工作所需。鉴于此，业内人士认为，相关法规不健全是导致“执行难”的重要原因。鉴于我国目前还没有针对民事案件诉讼执行期限上的保护性立法，应该抓紧修改完善民诉法，解决顶层设计不够科学的问题。

    “执行程序与审判程序在性质上有根本区别，将其规定在民事诉讼法之中不伦不类，应将之从民事诉讼法中分离出来。”全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕说。

    同时，方燕建议应当在民事诉讼法中增加“律师调查令”和“诉讼文书送达令”。她具体分析指出，“律师调查令”使得诉讼代理律师有权向有关单位和个人搜集证据，帮助当事人克服收集证据能力不足的问题，在员额制背景下，将有效缓解办案法官的工作压力，对案件执行也有极大的推动作用。“诉讼文书送达令”也尤为必要，“目前民事诉讼中的送达工作由法院一家办理，民诉案件从受理、庭审到执行，送达工作量随程序成倍递增，案件送达工作迟缓已成为引发人民群众日益增长的高效法律保护需求与司法审判、执行滞后矛盾的主要因素之一，送达的效率事关当事人实体权利的实现。鉴于此，她希望能够落实在民事诉讼法中增加此“二令”的建议。

 

完善企业及个人破产制度

    “执行难”案件中有相当一部分就是破产案件，完善的破产制度对于解决“执行难”必不可少。据了解，由于现在很多“僵尸企业”占用了大量的土地、厂房，使社会资源陷入一种停滞状态；另外，目前大量的执行案件，就是因为被执行人没有偿还债务的财产，也不能个人破产，因此案件一直不能解决，这都使整个社会财富的流转处于停滞状态。

    个人破产法对于完善我国个人执行程序的退出机制，化解“执行难”问题有重大帮助。而目前，由于法律尚未规定个人破产制度，实践中许多执行案件又需要按个人破产程序处理，导致出现很多执行困难。

    据了解，2017年1月，最高人民法院发布《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，确定了“执行转破产”程序。但有业内人士认为，该程序仍需取得申请执行人或被申请执行人的书面同意，本质上仍然属于当事人申请启动破产程序。

    “要想办法发挥两个破产法的作用，减少‘执行不能’的案件。”肖胜方说：“现在虽然有企业破产法，但是现实中，破产制度的实施并不是很理想，因为执行转破产要取得双方当事人的同意或至少一方的同意，这个很难。据我所知，目前广东的部分法院已经尝试在执行中做破产，而缺乏个人破产法会使得执行过程中出现一定的障碍。”

    “现在很多案件由于破产或破产重整过程太长，导致资产闲置时间太久。”全国人大代表、瓮福（集团）有限责任公司董事长何光亮建议，在今后的司法实践中加快破产程序，缩短破产重整实现的时间，加大这方面的司法人才培育，加大对社会的宣传教育力度，提高社会对破产重整意义的认识水平。

    全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建提出建立个人破产制度，制定个人破产法，并完善企业破产制度，将现行企业破产法修改为破产法，同时明确规定公权力机关在一定情况下可以依职权发动破产程序。“建立强制导入破产程序制度,有助于执行难的化解,也有利于将‘僵尸企业’从市场当中清除,从根本上解决执行难问题。”汤维建说。 

责任编辑：马小瑞