文｜21世纪经济报道  宋兴国 匡玉倩 雷悦雯

   农村改革进展如何？近日，农业农村部陆续在其官网上，对一批十三届全国人大二次会议上人大代表提出的建议进行答复。

   农业农村部表示，正在积极指导各地健全土地经营权流转市场，引导土地流转双方签订书面流转合同，承包土地的流转合同率已达70.33%。

   而在宅基地等其他农村改革的关键领域，目前全国共有超过15万个村完成产权制度改革，确认集体经济组织成员3亿多人。同时，正在加快推进宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制的改革。截至2018年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

   另外，答复中还透露，农业农村部与其他相关部门正在研究制定多个农村土地改革领域的关键文件，包括《农村宅基地使用条例》，以及工商企业等社会资本进入流转的农村土地流转管理办法等。

“资本下乡”如何加速

   近年来，随着我国工业化、城镇化、信息化的迅速推进和农村经济社会的迅速发展，承包土地流转加速，流转面积不断扩大。现在流转的承包地面积已经超过了三分之一，家庭农场、各种农民专业合作社，还有农业产业化农村龙头企业等一些新型经营主体大量涌现，农民规模化经营水平不断提高。

   2018年12月29日，《农村土地承包法》完成修订后，我国正式确立了农村承包地“三权分置”制度。如何在这一制度框架下，设计出支持工商资本参与农业农村建设，适合提升农民规模化经营水平，同时能够有效控制流转风险、保护农民利益的体制机制，成为各方关注的焦点。

   7月24日，在中国社科院举办的农业农村优先发展高层论坛上，中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯向21世纪经济报道等媒体指出，政府掌握的资源优先农业农村发展很容易。但从市场的角度来看，由于市场以效率为原则，社会资本进入农业农村领域取决于效率和投资回报率，因而，需要通过政策、体制机制的安排进行引导，创造一种有利于农业农村优先发展、社会资本进入到农业农村领域的环境。

   对于这个问题，农业农村部表示，2016年，农业农村部印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）的通知》，进一步明确了土地经营权在流转交易市场进行交易的相关规程。

   据了解，目前全国已有2万多个承包土地流转服务中心，还有一些村也设立了流转交易服务点，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询等服务，流转合同率达70.33%。此外，全国已建立1900多个县级林权管理服务机构，提供林权交易等服务；已建立20多个林权交易所，并且部分交易所实现了所在省联网交易；全国已经有13个省将林权交易纳入了公共资源交易平台进行监督管理。

   上述《发展报告》也建议，应当完善社会资本与农民利益联结政策。包括放宽社会资本准入限制条件，鼓励社会资本合作模式的创新，建立农村资源资产评估机制，确保农村资产被合理估值。尤其是农村的资源资产在入股的时候，坚持科学评估。完善农户利益协调分配机制，实现产业链的合理分工，让农民更多分享产业链的收益。

   农业部则表示，鼓励小农户以土地经营权、林权等入股龙头企业并采取特殊保护，探索实行农民负盈不负亏的分配机制。鼓励和支持发展农业产业化联合体，通过统一生产、统一营销、信息互通、技术共享、品牌共创、融资担保等方式，与小农户形成稳定的利益共同体。下一步，农业农村部将会同有关部门，指导各地引导新型经营主体与小农户建立利益联结机制，因地制宜推广“订单收购+分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等多种利益联结方式。

   确认3亿集体经济组织成员

   农村土地改革中，宅基地领域的改革最受关注。在农业农村部的此次答复中，也大量涉及相关内容。

   2018年开始，我国开始将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，具体包括落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。宅基地制度改革试点启动以来，截至2018年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。2014年以来，全国开展了房地一体的宅基地使用权确权登记颁证工作，计划2020年基本完成。

   其中，宅基地农户资格权的探索，被认为与集体经济组织成员权的改革密切相关，是完善农村宅基地权益保障和取得方式的重要改革。农业农村部表示，目前全国共有超过15万个村完成产权制度改革，确认集体经济组织成员3亿多人。

   农业农村部表示，由于各地情况差异巨大，出台全国统一的成员身份确认标准难以兼顾不同经济组织的具体情况。现阶段，宜由县级人民政府制定有关农村集体经济组织成员身份确认的指导意见，指导各集体经济组织在群众民主协商基础上，制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。

   农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐指出，成员的确认就是给了宅基地改革和农村集体经营体制改革一个依据，有成员的身份才可以拥有相应的权利。

   在成员身份确认稳步推进的同时，宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制的改革进程也在加速。

   农业农村部表示，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，探索由农村集体经济组织主导下的有偿使用制度。

   此外，对于村庄内部退出的闲置宅基地，探索由农民集体经济组织回购，首先预留一定面积用于宅基地再分配，其余按规划通过土地整治后，在县域范围内统筹使用。

   对此，中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者，之前是两权分置，土地退出的时候是在村集体内部进行补偿，很多村不具备这样的经济实力，也比较难实现。三权分置主要是把使用权独立开来，有偿退出之后，进行土地整治、增加耕地这样一个过程，这有利于推动宅基地改革。

 “随着规模的不断扩大，有偿退出的方式是更容易去推行的。先组织回购，预留一定土地，在跨市、跨省的情况下也可以使用。虽然目前改革的探索已取得较大的进展，也积累了不少经验，但仍需要等待时机成熟形成共识，这种做法才能够推行开来。”李国祥建议，未来在县域以外更大的范围内也可以使用三权分置的方式。