法制网特约评论员 张效羽
近日，北京、上海、深圳、广州等地纷纷出台网约车地方细则征求意见稿。社会上针对这些征求意见稿产生较大争论。围绕这些争论，可以从政治、经济、社会等多个角度进行评判。但是，在中央全面提出依法治国战略的背景下，法律角度的判断具有基础性作用。网约车地方立法尽管可以有多种考虑，但应当坚守法律底线，这是依法治国的基本要求，也是网约车地方立法的最基本要求。
一、网约车地方立法不能在法律底线之下搞因地制宜的创新
网约车地方立法应当根据本地情况、因地制宜实现创新。但是创新也是有限度的，创新只能是在法律底线之上创新，不能在法律底线之下创新。况且地方立法活动也是权力活动，对权力活动更要坚持“法无授权则禁止”的原则（对民间商业创新坚持“法无禁止则自由”）。网约车是一个新兴事物，对网约车的监管存在这样或那样的争议是很正常的。各种支持或质疑的理由不一而足，很多也很难在当前看清楚，可能也只能留待今后的实践中检验。但是有一点要清楚，即网约车地方立法活动应当坚守法律底线。网约车地方立法活动产生的立法内容，不能是明显违反国家法律、行政法规的内容。党的十八届四中全会以来，中央一再强调守法是红线、是底线，一再强调凡是重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行，就是强调法律在国家治理中的刚性地位。什么是刚性地位？就是道理说破天，违法也不行。这条法律底线，必须守住。
二、网约车地方立法不能违反中央法律禁止性规定
网约车地方立法尽管属于立法活动，但在我国并非是一项任意而为的权力活动。一切权力活动都要依法进行，网约车地方立法活动也不例外。交通运输部等七部委办在今年7月份颁布 《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）赋予地方城市人民政府在网约车细则制定方面以较大权限，但地方城市人民政府在依据《暂行办法》行使权力时并非仅仅受到《暂行办法》的约束。从法律位阶来看，《暂行办法》仅仅是部门规章，在部门规章之上还有法律和行政法规。《暂行办法》违反法律、行政法规的规定和授权无效，依据《暂行办法》合法有效授权行使权力的活动也必须遵守法律和行政法规的规定，对此地方城市人民政府应有充分的认识。
以网约车驾驶员准入条件为例，《暂行办法》第十四条规定网约车驾驶员应当具备四个条件：其一，取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；其二，无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；其三，无暴力犯罪记录；其四，城市人民政府规定的其他条件。这里面第四个条件是“城市人民政府规定的其他条件”。从法律授权的原理看，这一条实际上是授权城市人民政府就网约车驾驶员的准入设置其他条件。一些人可能会认为，城市人民政府对网约车驾驶员设定任何条件都符合法律要求。这种认识就是错误的。因为除了《暂行办法》以外，还有其他国家基本法律对城市人民政府对网约车驾驶员设置相关条件进行制约，对此城市人民政府在实施网约车地方立法活动时也必须遵守。比如，我国行政许可法第十五条第二款规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。对于这一条，地方网约车立法时就必须遵守。一些地方规定只有本地户籍公民才有资格成为网约车驾驶员，就是“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”，直接违反行政许可法该项条款，不能成为网约车地方立法的内容。
三、网约车地方立法不能违背中央法律确立的基本法律秩序
行政许可法是我国行政法领域三大行政行为法之一（其他两部为行政处罚法和行政强制法），也是我国长期以来行政审批制度改革的成果。长期以来，我国行政许可或者说行政审批领域一直存在乱设审批、随意增加审批条件的问题。经常是中央法律设定三个行政许可、到了省里搞个规章再增加三个行政许可、到了市里发个文件还增加三个行政许可，行政许可多如牛毛，有些地方外地商家到本地销售外地啤酒也要许可。除了许可数量多以外，行政许可条件也是层层加码。中央规定获得一项许可需要三个条件、到了省里就需要六个条件，市里再增加五个条件，递交材料的窗口贴个告示还能临时增加两个条件，使得公民、法人或其他组织不胜其烦。没有拿到许可证，谁也不知道自己是否符合许可条件。跑许可、跑审批成为企业和公民从事大部分商业活动的重头戏，一方面严重打击人民群众从事经济活动的积极性，增加全社会经济运行成本，另一方面滋生腐败，是各种不正之风、权力寻租活动泛滥的主要原因之一。
为此，2002年颁布的行政许可法下大力气解决这个问题。行政许可法本身设定的法律秩序很清楚，即上位法对行政许可的规定，应当是最严格的设定和规定。下位法对于行政许可的设定和规定，只能是对上位法相关条文的具体解释，不能增设行政许可和行政许可条件，不能比上位法对公民、法人和其他组织的权利限制得更严。比如行政许可法第十六条规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”可见，即使上位法已经设定了行政许可，下位法也只能对行政许可进行具体规定，不能变相增设行政许可、不能增设违反上位法的行政许可条件。
那么什么叫“违反上位法”的行政许可条件呢？《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]第96号）明确指出，“下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围”，就是“下位法不符合上位法”，“下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法”。由此可见，下位法对上位法行政许可条件的具体化，只能是解释性的，不能因此增加行政相对人的义务或者限缩行政相对人的权利。党的十八届四中全会决定中所说的，没有法律法规依据不能增加公民义务，就是这个道理。
以网约车车辆准入条件为例，《暂行办法》第十二条第二款规定，“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”。值得注意的是，《暂行办法》第十二条第二款所说的是“具体规定”而不是“另行规定”。《暂行办法》第十二条第一款所列的条件中，也没有“法律法规规章规定的其他条件”或“城市人民政府规定的其他条件”。所以说，地方在适用《暂行办法》第十二条第二款进行细则立法的时候，只能是结合地方实际情况对《暂行办法》第十二条第一款规定的条件举行具体规定，而不是新增其他条件，否则就是违反行政许可法和《暂行办法》。《暂行办法》明明说“7座及以下乘用车”能用于网约车，地方立法纷纷附加条件，有的说要单价20万以上，有的说要轴距2700毫米以上，有的说要三厢车，有的说要中级车，各种条件越来越多，这就是明显同时违反行政许可法和《暂行办法》的地方立法。
（作者系国家行政学院法学部副教授）
