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山东省青岛市城阳区野生动植物保护志愿者在白沙河入海口湿地，放归一只救助的国家二级重点保护动物红隼。 |
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新冠肺炎疫情暴发以来，野生动物交易与滥食对公共卫生安全构成的重大隐患，引发了全社会的高度关注。疫情所暴露出来的现行野生动物保护体系的短板和弱项，亟待在法律法规层面总结经验教训，并及时补充完善。
即将召开的十三届全国人大常委会第十六次会议将审议关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定草案。
我国现行法律中对野生动物保护作了哪些具体规定？如何加大对野生动物的司法保护力度？执法司法实践中还存在哪些短板？针对这些问题，记者进行了采访。
禁止滥食野生动物成共识
2月15日，科技部社会发展科技司司长吴远彬在国务院联防联控机制新闻发布会上介绍，通过新冠病毒溯源和传播路径研究，相关数据提示此次疫情可能与野生动物交易有关，而蝙蝠最有可能是新冠病毒的天然宿主。
“科学研究表明，近年来世界各地出现的新发传染病，例如禽流感、埃博拉、中东呼吸综合征等，都和动物有关，统计数据发现有超过70%的新发传染病来源于动物。”北京大学保护生物学教授吕植说，这些病毒本来存在于自然界，野生动物宿主并不一定致病致死，但由于人类食用野生动物或侵蚀野生动物栖息地，使得这些病毒与人类的接触面大幅增加，为病毒从野生动物向人类传播创造了条件，从而危及公共卫生安全。
记者发现，在现行法律体系中，直接涉及野生动物的法律主要包括野生动物保护法、渔业法、动物防疫法和进出境动植物检疫法等，其中最主要的是野生动物保护法。有专家认为，尽管现行野生动物保护法对野生动物及其制品制作的食品有相关禁止性规定，但禁止范围相对较窄，建议系统建构禁止食用野生动物管理制度。
“目前相关法律法规对野生动物食用和交易开的口子还比较大，难以控制公共卫生风险。”吕植表示，如今，食用野生动物已非维持生存的必需，反而成了奢侈消费，“改变应该先从禁止食用野生动物做起，这不仅是道德伦理上的取舍，而且应当成为法律的规定。”
不过，虽然禁食“野味”已形成社会共识，但对法律中应该禁止到何种程度，仍存在一定争议。有观点认为，应当彻底禁止野生动物的食用和交易。但也有观点认为，法律应妥善处理好滥食野生动物与合法食用，以及环境保护、食品安全与经济发展等的关系。
“野生动物保护问题地方之间差异很大，法律实施的难度也不尽相同。建议地方立法可以先于国家立法进行，也可以制定严于国家立法的地方标准和方法。”中国人民大学法学院教授周珂表示，目前一些地方在禁食野生动物方面已有动作，天津市人大常委会2月14日通过了禁止食用野生动物的决定，很多地方也以正式文件的形式，明确在疫情期间禁止食用、交易野生动物。
最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明表示，尽管法律已经规定为了食用而收购珍贵、濒危野生动物及其制品的行为构成犯罪，但对于单纯的食用行为并没有法律方面的规制，仅从道德层面约束人们禁止食用野生动物，其效果是非常有限的，“建议对于明知是珍贵、濒危野生动物及其制品而作为食材单纯食用的，也要从立法层面将其纳入规制范围，对行为人予以行政处罚。”
部分潜在风险动物存在监管“空白”
“立法中应确立野生动物普遍保护的理念，同时也要引入公共卫生和健康的视角。”日前，中国法学会行政法学研究会提出，我国野生动物保护法所保护的野生动物主要限于珍贵、濒危动物和“三有”（有重要生态、科学、社会价值）动物，在实践中主要依赖于国家主管部门发布的重点保护野生动物名录，“这一管理方式存在保护范围过于狭窄，视角单一等问题。”
依照现行野生动物保护法的规定，该法所保护的野生动物范围为“珍贵、濒危和有益的、有价值的”野生动物，而蝙蝠、旱獭等具有潜在公共健康风险的物种，反而作为一般动物被排除在该法调整范围之外。
“这样的分类缺乏对动物多样性的关照。”南开大学法学院副院长、教授宋华琳建议，应拓展法律所保护的范围，依据野生动物生态功能与种群现状等实行分级分类管理和保护。对珍贵、濒危野生动物以及有重要生态、科学、社会价值的野生动物予以重点保护，设置相对更为严格的法律责任制度；同时也要对其他普通野生动物设定必要的保护。
不过，部分地区民间有食用野生动物的习惯，历史上也围绕野生动物的繁殖驯养、开发利用形成了规模不小的产业。一旦修改相关法律，是否会对他们产生严重的影响？
“野生动物保护与环境健康、公共卫生和生物安全的关系在科学上还存在一定的不确定性，反映在立法上自然会出现争议。” 周珂说，特别是在禁止食用野生动物、限制野生动物产业发展等涉及经济利益的问题上，分歧与争论也比较激烈。
对此，吕植建议，不应再鼓励对野生动物的商业性消费和贸易，对食用野生动物更要严格禁止，“此次疫情给人们的教训深刻，应该借此机会，推动野生动物养殖行业逐渐退出市场。”吕植表示，眼下对一些繁育技术成熟、健康风险可控、拥有可持续繁育种群且无需从野外捕获野生个体的动物，可以通过建立“白名单”的做法，允许繁育子二代以上的动物商业利用。
“野生动物保护属于环境资源法的调整范围，应当适用该领域法的理念和原则。”周珂建议，我国立法应当与《生物多样性公约》中的风险预防原则相衔接，有针对性地制定相应规范，“同时，根据现行环保法规定的保护优先原则，当经济利益与环境利益发生冲突时，要将环境保护特别是涉及环境健康公共安全的利益放在首位。”
我国现行野生动物执法网络相对较弱
疫情发生以来，各地各部门迅速行动，查办了一批野生动物违规交易案件。1月26日，市场监管总局、农业农村部、国家林草局发布《关于禁止野生动物交易的公告》，决定自公告发布之日起至全国疫情解除期间，禁止野生动物交易活动。2月6日，市场监管总局、公安部等五部门发出《关于联合开展打击野生动物违规交易专项执法行动的通知》，坚决取缔和严厉打击疫情期间野生动物违规交易行为。
长期以来，涉野生动物违法犯罪活动屡禁不绝，宋华琳分析认为，现行野生动物保护法所设定的法律责任相对较轻，而从事野生动物非法交易活动利润相对较高，违法者违法机会成本相对较低，因此违法者会铤而走险，导致违法行为屡禁不绝，“应当考虑强化法律责任、捋顺管理体制等方面的问题。”
“我国现行野生动物执法网络相对较弱，就野生动物监管而言，林业和草原部门的监管资源相对有限，而市场监管部门要负责的监管事项众多，野生动物交易相对分散、隐蔽，很难进入监管部门执法的优先顺序。”宋华琳表示。
周珂也认为，我国野生动物保护和管理部门众多、职能分散，在涉及环境健康与公共安全管理等重要问题上缺乏配合，造成了执法效率差，“野生动物经营利用产业的监管职责分属不同部门，既难以协同监管，发现问题又难以及时解决，造成野生动物保护不利和环境健康风险。”
法律衔接也是影响执法效果的一个因素。“比如野生动物保护领域的‘两法衔接’工作还不完善。”苗生明指出，目前，各地野生动物保护的行政主管机关移送刑事案件数量少，检察机关监督移送的案件也少，这在一定程度上是因为尚没有在野生动物保护领域建立完备的行政执法与刑事司法工作机制。
“野生动物在栖息地被非法猎杀，通过农贸市场、野味店、网络社交平台等渠道非法销售，被食用、药用或者作为宠物饲养等乱象，反映出野生动物保护法、动物防疫法等法律实施中存在执法不严问题。”苗生明说，最高检已经要求各级检察机关结合公益诉讼检察职能，注意发现野生动物保护中存在的监管漏洞，积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼。
宋华琳表示，在未来野生动物保护相关法律修改同时，还要关注野生动物保护法和动物防疫法、传染病防治法、食品安全法等相关法律的衔接，对相关法律中关于野生动物保护及相应动物防疫、食品安全规定，需适时加以健全和完善。
