中南财经政法大学 钟睿

摘要：全党、全国范围内的反腐潮已进行了五年有余，这之中，我们积累了不少经验教训，但同时也应看到现有反腐制度——主要依靠反腐高压的心理战即将陷入瓶颈。因此在党十九大召开之际，探索新型反腐路径成为了现阶段的问题。而从历史的角度看，与现今面临着相似的问题，为打击官僚体制腐败，历朝历代都出台了不少制度政策。其中以重典治吏和高薪养廉这一刚一柔两种制度最为典型。本文将通过对比秦、明两朝的重刑反腐以及宋、清两代的高薪反腐，从而得出两种制度的得与失，为改进制度、探索新的反腐路径提出建议。

关键词：重刑治吏，高薪养廉，反腐败制度

正文：

一、背景

党十八大以来，以习近平为核心的党中央在全党、全国范围内掀起了一股反腐的新风尚。从“八项规定”、“六项禁令”、“反四风”到如今进一步建设国家监察体制、严防反弹回潮。五年中，中国共产党在治理腐败的问题中取得了丰富的成绩，为人民群众交出了满意的答卷。然而反腐一直在路上，如何继续保持反腐的高压态势，同时探索反腐的新思路成为了现阶段的问题。

目前，我国治腐败的主要措施主要概括为三方面：重刑严打、加强监督巡视、制造舆论气氛。首先，2016年新出台的《刑法修正案九》中第四十四条规定：贪污数额特别巨大情节特别严重者如果判处死缓后不得减刑或假释，需终身监禁。其次，从政府机关部分到高校事业单位，中央巡视组屡屡到全国各地进行纪律巡视。第三、动用新闻媒体，将腐败的行径暴露于阳光之下，制造舆论气氛。严密的制度配合监督机制对官员产生了威慑作用，使其不敢腐、不想腐。

诚然，重刑主义的确能够产生一部分的效果，但如果利用不好就势必产生种种非理性刑罚，同时，也并不能起到真正断绝腐败的目的。明朝“弃市之尸未移，新犯大辟者即至[1]。”便说明了这一后果。

于是，前些年，我们注意到，在新加坡和中国香港地区，“高薪养廉”的制度似乎可以建立“廉政公署”。为国家的公职人员发放略高于同级别下企业的工作人员的工资，既可以防止人才的流失，同时也可以提高国家公职人员的社会地位，让其不用腐、不想腐。

然而，同样，也有人质疑高薪养廉在政策移植过程中能否适应中国的政治生态环境，毕竟清朝曾经发放“养廉银”，但最终却促使吏治进一步的糜烂。另外，高薪养廉无疑给已经背负巨大人员公用开支的我国财政雪上加霜。

基于这两点，本文将着重探讨中国历史上治理反腐的此两种一刚一柔的反腐手段，探讨其运行机理以及在历史上的成败得失，从而为中国共产党进一步推进反腐败斗争进言献策。

二、历史上的反腐两对策及得失

春秋战国时期，始于家臣制度的封建官僚体系逐渐成型，至秦始皇统一天下，封建官僚制度取代了世袭的贵族政治真正登上历史舞台。从此，依靠选拔任命，无世袭封地只领取固定的俸禄（或食邑），职权受命于国家主权所有者（过去为君主，现在为人民）的中国官员体制一直沿用至今。而因有权力的人越容易滥用权力，官僚制度在其出现之初便自带弊端。《国语·晋语》中就曾记载了中国第一庄“权色交易”：

“刑侯与雍子争田，雍子纳其女与叔鱼以求直，及断狱日，叔鱼抑刑侯，刑侯杀叔鱼及雍子于朝。”

作为司法官的叔鱼在处理雍子与刑侯的土地纠纷案时，因雍子将其女儿献给叔鱼，于是叔鱼便在审案过程中压制刑侯，最终导致血案。可见当时司法腐败之雏形。

因此，为了应对官员滥用权力，避免腐败，各朝各代的统治者都纷纷采取措施进行反腐斗争。这其中产生了刚性和柔性的两种方法——重刑治吏与高薪养廉，前者以秦朝和明朝最为典型，而后者则体现在宋朝相当高的官员工资以及清朝雍正时期的养廉银上面。以下将分别阐释：

（一）刚——重刑治吏

1.秦朝重刑治吏概述

春秋战国时期“以刑去刑，以杀去杀”的法家思想具体应用在治理官吏方面就成了重刑治吏的雏形。虽然在中国法律史上，人们对于重刑的态度是越来越消极，并经历了从“砍手砍脚”的相对残酷的肉身刑到以剥夺人身自由为主相对较轻的徒流刑的转变。但是古代统治者对于贪污反腐一向都如现在这样绝不容忍，绝不姑息。大多数朝代都采用了“重刑治吏”这一制度手段，其中又以秦朝和明朝最为突出。

秦朝既是封建国家中重刑主义的鼻祖也是历史上落实严刑最为到位的朝代。“一断于法”的司法思想使得无论是“小苍蝇”还是有着显赫身份的“大老虎”都没有了枉法的特权。秦朝法律中，专门针对官员腐败的法条并不明显，睡虎地出土的秦简中的《为吏之道》也仅仅只是记载了官员的职责和奖惩办法，但是整个国家的严刑峻法体系以及街市上被施以残酷刑罚的犯法者们便成功营造出一种遵纪守法的气氛。大众心理学表明，一位领袖一旦能使民众产生“想入非非”的感情后，其创设的宗教或政治信条就能站得住脚了。秦代酷法的效果“渭水尽赤，号哭之声动于天地。”足以给人以视听冲击，于是秦朝鲜少有贪官，因为大家都害怕成为刑具之下的人。

2.明朝与秦朝之对比

明朝同样秉承秦朝的重刑主义，“六赃”提升到与“十恶”同样的地位，同时加以鞭笞、凌迟、剥皮实草等酷刑。但与秦朝相比，明朝的重刑效果并不明显，究其原因主要有有以下两方面的缺陷：

（1）明朝严刑针对对象模糊，将官吏腐败做了扩大解释，用刑范围变大。

《大明律·吏律·职制》中规定：擅离职守——笞四十，制书有违——杖一百。这些仅仅只是工作过程中的过失，就已经用了较为严重的惩罚，真正到了忍无可忍的贪官污吏，明律更是绝不姑息。洪武九年的空印案“行省言臣二十余辈、守令署印者皆欲置之死”，而贪污六十两以上的官员都要枭首示众、剥皮实草悬挂在“皮场庙”中震慑其他官吏。如此执法，只会降低官吏们的行政积极性。在其位者，战战兢兢，稍不注意就被制度的恶魔吞入肚中。

（2）相比秦朝将重刑上升为一种气氛的治理，明朝整体用法则畸轻畸重。

贪腐者并不怕针对自身的严刑峻法，内心认为不会被发现的机会主义思想照样会使得他们铤而走险。因此，如果仅仅想用一条或一部苛刑来吓退贪官，实在是天方夜谭。然而从汉到唐，儒家思想已经融入立法之中，因此明朝立法虽自称“严刑重典”，但仍坚持以礼导民，而只有在反腐治吏方面显得尤为严酷。这样就很难在社会整体上形成一股严刑法治的风气，从而大大降低了《大明律》的威慑效果，也无法使官员从内心深处的根本上感到恐惧。

秦、明两朝对比，在重典治吏方面高下立判。秦朝法家思想治国，较为统一的严刑峻法真正使人民从上到下做到对于秦律的畏惧之心，从而由畏惧变为到服从，这是法家的治国方略。而新儒家将诸子百家的思想融合之后成为了历朝历代治国的基本思想，既无法家用法之决绝，又缺少了传统儒家怀柔化民的自由主义，明律并未从根本上使臣民建立起遵纪守法意识，官吏们对于明律也最多仅仅只是恐惧而已。

3.重典治吏制度评析

由此可见，如果要实行纯粹的重典治吏，一方面是打造出一套，而非仅仅一部，严刑重法，并坚决的推行下去，一切以法律为准绳，不给任何人以特权，使得法制思想深入人心，然而这仅仅是法制而非法治。这样的法律，能够保证人人普遍的服从，但并非真正的良法。另一方面还要辅以精确地司法技术，确保不放过任何一个坏人也不抓错任何一个好人。因此单单以重典治吏，在实际推行方面，不光是在过去，即使是在今天也存在着很多问题：

（1）司法技术不完善导致的非理性刑罚

古代司法技术并不完善，立案基本取决于“告奸”，而告奸往往存在着捕风捉影以及民众的舆论导向影响司法的内在弊端。特别是历朝历代又通过威逼利诱各种方式对于告奸制度进行激励，而司法又仅靠堂审，重视口供，便更加剧了冤假错案的潜在可能性。就用上文提到的“空印案”来说，且不说这种携带空印账簿的行为是否可以理解，就说一个案件中牵扯出那么多人，实际罪行有轻有重，甚至有的十分无辜，却都用枭首这一种统一的刑罚，难免会显得不公平。可谓“刑都比门，总是冤魂”。

对如今，即使是拥有高科技的介入，证据链的完备，陪审人员的参与，现代司法体系依然不能够保证使每一个案子成为绝不会被推翻的“铁案”。在这种情况下，刑罚适用越重就意味着一旦抓错人便会给当事人带来巨大的损失。

（2）重刑思想扭曲了现代国家存在的价值观，与中国传统儒家思想格格不入

国家为何出现，西方启蒙学者们给出了社会契约的说法，这就证明国家是带有保护公民的义务而出现。即使是在君权至高无上的我国传统历史时期，被统治者们视为圭臬的儒家思想也从不教唆统治者作恶，而是明德慎罚，以德配天。目前，公认现代国家的性质是服务型，而重刑显然是国家对于公民权利的一种侵犯，虽有时必须，但绝不该被滥用。特别是，如上文所述，如果单单依靠重刑治吏，那就不该止于一部法律的重刑思想，而要做到整个国家的法律体系都是如此。这显然是既不人道也不现实的。

（二）柔——高薪养廉

当谈到高薪养廉，人们在想到新加坡、我国香港地区的同时也会想到宋朝官员们的高工资以及清朝雍正时期的养廉银。然而，令人失望的是，我国历史上的高薪养廉大多以失败告终，甚至使得官吏越发腐败。

1.宋、清两代高薪养廉概述——时空上的分配不均

得益于高速发展的工商业，国家财政充裕，因此，宋朝官员们的工资是历史上公认的最高。“国朝遇士大夫甚厚，皆前代所无”。官员们无实职者可以领俸，有实职者则可以另加钱。除正俸外，还有服装、禄粟、茶酒厨料、薪炭、盐、随从衣粮、马匹刍粟、添支（增给）、职钱、公使钱及恩赏等，地方官则配有大量职田。有人将宋朝不同官品的月收入折算成人民币作比较：

还有人用那时的收入折算成实物购买力（大米），得出的结论同样惊人。然而，在看到宋代高工资的同时，也应看到各官吏级别中工资差距巨大，从月收入100万以上的宰相到年收入都不足100万的县丞，同朝为官但工资水平差异巨大，难免会使得“不患多寡，患不均”的思想在官员队伍中蔓延。特别是当这种低收入水平阶层的官员还占据了官吏体系中的大多数。于是宋代的腐败之风便由下到上的吹开了——下级腐败后为求自保不得不向上行贿，与上级分赃，这样一级一级的向上传递，使得宋代腐败现象成群体性蔓延。

宋代的高薪养廉却最终走向反腐是由于官吏内部差距过大导致，可以看做是“养廉银”在空间分配上的不均，那么清朝雍正时期高薪养廉的失败便是“养廉银”在时间分配上的不均。

为了解决地方官随意开征“火耗银”的问题，雍正皇帝并未重刑禁止，反而要求各地“火耗归公”后由国家来进行统一调配。在官员们的正禄基础上，中央统一分发正禄几倍甚至几十倍之多的养廉银，使得地方官们在无需盘剥各地百姓的基础上能够保证日常开支，同时留存一些为应付人情社会所必须的资金。中央方面，雍正皇帝也在形式上顾及到这一空间分配的问题，统一给京官发放双俸。虽然这一恩俸相较于地方的养廉银实属九牛一毛，地方之间养廉银的分配也存在着不公平的现象，养廉银的失败在空间上也存在分配不均的现象，然而其更致命的原因在于时间上的分配不均。

由于养廉银的分配权是放在中央手中，准确的说是放在皇帝手中，国家财政一旦吃紧，或是皇室开支一旦过度，各地官吏势必要面临着养廉银缩水的问题。而工资具有刚性，易涨不易降，因此，清朝末年，各地方官又重新开始搜刮民脂民膏。

2.养廉银制度评析

不可否认，相较于带有暴力色彩的重刑主义，养廉银的制度从初衷上来说的确是个好制度——通过极强的物质激励以及随之带来的潜在的精神激励使得官员们不用腐败就可以活得体面，从消除腐败的主观要件来消除腐败的可能性。然而，养廉银制度无论是应用在古今，都面临以下几个重大的问题：

（1）需要强大且波动不频繁的国家财政作为支撑

无论是宋朝还是正处于康雍乾盛世之中的清朝，他们开始实行高薪养廉政策之时必是国家财政十分宽裕之时。北宋咸平三年（1000年）中国GDP总量为265.5亿美元，占世界经济总量的22.7%；而康乾时期国库财政储备充足，最高的年份达到8000万两，常年保持在6000到7000余万两。中国的国内生产总值甚至占到了世界的三分之一。

然而国家财政必会随着经济周期下行的到来而相应减少，养廉银势必遭到一定程度的减发。这样的减发交由谁来承担呢？一方面，如宋朝那样，保证中高层官员的工资不变，而使其余五分之四左右的官员承担这一减发，造成官吏队伍内部收入差距增大；另一方面，如清朝那样，所有官吏全部减发，造成同一个官吏任职期间内收入差距的增大。

而一个人取得报酬时，不仅关注报酬的绝对量，更加关注报酬的相对量，他将会与组织内的其他人作比较，或者与自己对工作的付出作比较。如此，这个人无论是在宋朝还是在清朝都得不到心理上都会感到不公平，激励效果减弱的同时想要赶超别人或者是维持自己过去生活水平的心理就会使他将手伸到赃钱中去。

（2）何为高薪、高薪内部如何分配等问题难以界定

高薪与低薪向来都是一个比较的概念，世界上的通行规则是比照同等级别的私企员工或比之略低，然而和谁做比是一个极为主观的概念，与每个人所处的地位以及个人的心态有关。可以说在没有达到每个人心中“高薪标准线”之前，对每个人来说增加薪金的边际收益为零。

而目前公职人员的工资处于“比上不足比下有余”的尴尬状态，如果拿去和著名企业家去比，自然觉得自己收入微薄，而如果拿去和普通的工商业者去比，相比而言就会安然不少。根源于人内心无穷的欲望，鲜少有人会进行后者的知足常乐，更多的是在不断地满足自己内心无休无止的欲望。退一万步说，即使自身的收入通过各种方式超过了著名企业家，甚至成为了全球首富，又有几个人会就此收手，停下追名逐利的步伐？

另一方面，在科层体系内部，如何划分这一高薪又成了问题。科长和处长之间收入差距应该保持在多少才会使两人都觉得不公平，最低收入者和最高收入者之间又该相差多少，诸如此类的问题将会随着科层的增加而困扰种种。同时，公平正义在使用者心中以及制定政策者心中又多多少少存在差距，因此高薪养廉最终只能适用于养一部分的廉洁者，同时更会促使更多的心里不平衡者的出现。

三、应用与启示

无论是高薪养廉抑或是重典治吏，在当前的国家背景之下，都不应仅仅侧重于任何一个。一方面，在保障基本人权的呼吁之下，基于朴素正义观点的“贪官就该杀”不可能得到落实，少杀慎杀成为了目前实行刑罚的主旋律，而与此同时反腐的持续高压已维持五年之久，如此对峙即将陷入瓶颈；另一方面，在经济下行的压力之下，国家财政收入增长率放缓，与不断膨胀的官员队伍形成了矛盾。基于官本位的思想本就有无数人想要步入公务员这一队伍之中，2016年全国公务员报考人数约为93万，录考比例达到33:1，如果再施以高薪激励势必造成人才资源的非正常配置。同时，将国家财政资金无休止的投入非生产性的政府部门，也会造成财政资金的滥用。因此当前形势下，基于刚性与柔性的反腐手段，势必要探索出新型反腐办法：

1.精神上的“高新养廉”与监督机制

高薪养廉的本质目的一方面是满足官员们的基本生活，另一方面则是提升官员们的社会地位。因此在物质激励尚不足的条件下，精神上的激励就需要跟上，切实提高官员的社会地位。而这种社会地位的提高并不是要“民怕官”的社会威慑力的提升，而是要“民敬官”的社会公信力的提升。只有做到“民敬官”才能将官与民在某些问题上置于平等主体，使得人民更好地配合官员工作同时有效的监督检举其工作。

2.在高压态势与“慎罚”之中找到平衡

反腐高压态势以维持5年有余，虽然存在着一定不理性刑罚，但是这种高压态势断不能放松，否则将会受到剧烈的反弹。然而与此同时，在反腐过程中还需要注重司法技术的运用以及程序正义的保障。“慎罚”不等于不罚，刑罚理性也不等于优柔寡断，而是通过准确的定罪量刑，做到在起点处不放过任何一个贪官。如此才能做到扼杀想腐想贪的幼苗。

3.在刚与柔之间寻找更多中性制度

纵观历史，除了一刚一柔的反腐制度外，历朝历代还发明了许许多多的中性制度。如在用人源头方面，推举孝廉，从入口处截断了动机不单纯之人进入官僚队伍。考察官吏方面，上计制度不光考察官员的政绩、同时定期监督官员们的工作。因此，目前在重刑主义与高薪养廉在结合的基础之上，还应继续探索诸如选人用人方面、权力分工与制约方面的新型反腐中性制度。这些制度将更加理性的制约腐败。

综上所述，从历史的视角考察重刑主义与高薪养廉之后，我们发现任何一种制度都有利有弊，但也是基于当时情势之下的最不坏制度。因此，目前在持续反腐的路上，我们也应该谨慎选择，因时制宜、因地制宜，才能够遏制更多的官员走上违法乱纪的贪腐道路，同时保证国家财富分配均匀，人才流动正常。