● 解决拖欠农民工工资问题,事关广大农民工的切身利益,事关社会公平正义及社会和谐稳定

● 《保障农民工工资支付条例》出台的重要意义在于,一方面贯彻实质正义的理念,更加凸显劳动法的社会法属性；另一方面针对拖欠农民工工资的不同情形作出特殊规定,能够有的放矢,特事特办

● 要着眼于实现“到2020年农民工工资基本无拖欠”的目标,摸清欠薪底数,突出工程建设重点领域,加大执法力度,维护社会稳定

国务院副总理挂帅议事协调机构,拖欠将“加息加赔加罚”……近日,国务院在治理拖欠农民工工资方面推出不少大动作,人力资源和社会保障部关于《保障农民工工资支付条例(草案征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)公开征求意见。

征求意见稿明确了政府责任、清偿农民工欠薪的责任主体,并对建设领域农民工工资支付作出了专门的制度规定。意见反馈截止时间为今年9月12日。这也是人社部落实2019年政府工作报告要求,以及《国务院2019年立法工作计划》的具体举措。

首都经济贸易大学劳动经济学院副院长范围向《法制日报》记者介绍,党的十八以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视农民工的劳动权益,就根治农民工欠薪问题作出重要批示,国务院也将征求意见稿的出台列入今年的立法规划。他认为,拖欠农民工工资问题是困扰我国的难点问题,就此单独立法,通过新的制度设置,有利于攻坚克难,总体上缓解此问题。

欠薪违背市场规则

有效根治刻不容缓

解决拖欠农民工工资问题,事关广大农民工的切身利益,事关社会公平正义和社会和谐稳定。

2013年2月3日,习近平总书记在甘肃省东乡族自治县灾后重建管网工程工地视察时,来到农民工中间,询问“冬天施工冷不冷?农民工的工资和日常生活如何保障?”习近平总书记强调:全面建成小康社会离不开农民工的辛勤劳动和奉献,全社会都要关心关爱农民工,要坚决杜绝拖欠、克扣农民工工资现象,切实保障农民工合法权益。

近年来,党中央、国务院对此高度重视,作出一系列部署和安排。2016年1月,国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》,从规范企业工资支付行为、健全工资支付监控和保障制度等方面,明确了目标任务与具体的政策措施。

2017年7月,解决企业拖欠工资问题部际联席会议办公室颁布《治欠保支三年行动计划(2017-2019)》,提出了十项落实国务院要求的具体措施。

2017年9月,人社部出台《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》,建立拖欠农民工工资“黑名单”制度,将拖欠工资违法失信用人单位列入黑名单。根据这一规定,凡是克扣、无故拖欠农民工工资,数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准的,或因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的用人单位,都将被纳入“黑名单”管理制度之中。

人社部公布的数据显示,农民工欠薪问题的高发、多发态势已得到明显遏制。2018年,各级人社部门劳动保障监察机构查处的工资类违法案件数、涉及的人数和追发的工资待遇数,同比实现“三下降”,分别下降了39.4%、45.3%和35.8%。

2019年年初,国务院总理李克强在国务院常务会议上强调:“农民工一年四季在外打工十分不易,对农民工欠薪不仅违背市场规则,更违背道德良心。各部门各地方必须把保障农民工工资及时足额发放作为大事要事来抓,决不让广大农民工空手回家过年。”

“近年来,我国在劳动者权益保障的立法和执法方面取得了长足的进步,包括农民工的工资支付保障也有所完善。尽管拖欠的问题仍然存在,但我们也需要相对客观地看待这个问题,欠薪是市场经济的必然产物,如企业经营不善出现资不抵债的问题,必然会影响员工的工资支付。”范围说。

在范围看来,尽管其他法律法规也有用人单位不得拖欠、克扣劳动者工资的规定,但《保障农民工工资支付条例》的出台仍具有重要意义:一方面,贯彻实质正义的理念,更加凸显劳动法的社会法属性。劳动者相对于用人单位来说,居于相对弱势地位,而农民工是劳动者中更弱的群体。对他们予以单独立法,是国家对作为弱势群体的农民工倾斜保护的体现。另一方面,拖欠农民工工资的情形比较特殊和复杂,现行关于工资支付的立法对这些特殊情形却没有规定,《保障农民工工资支付条例》针对拖欠农民工工资的不同情形作了特殊规定,能够有的放矢,“特事特办”。

一旦欠薪按日计息

祭出硬招有的放矢

此次征求意见稿备受舆论关注的一点是——拖欠农民工工资将按日计息。

征求意见稿明确称,未按规定支付农民工工资的,由人社部门责令限期支付并自拖欠之日起按日加付万分之五的利息。逾期不支付的,按拖欠金额50%以上100%以下标准加付赔偿金,并对单位处拖欠金额1倍以上2倍以下的罚款,对法定代表人、实际控制人或主要负责人处2万元以上5万元以下的罚款。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

拖欠农民工工资一直是个老大难问题。与往些年“年年喊年年拖”不同的是,今年的各项制度举措越来越细密,也越来越严厉。业内人士认为,在此背景下,按日计息显然是个有的放矢的“硬招”。

“征求意见稿建立了严格的法律责任,强化惩戒。为了加大对拖欠农民工工资行为的惩戒力度,形成‘不敢欠’的震慑,征求意见稿从四个方面明确了惩戒措施,其中就包括支付拖欠工资的利息。”范围说,其他还包括行为限制和取消资格,拒不改正且拖欠农民工工资的,取消其建筑施工资质,以及诚信制度和重大违法行为社会公布制度、失信联合惩戒制度。

在范围看来,除此之外,征求意见稿就解决拖欠农民工工资问题还有很多针对性措施,“妙招”“狠招”不少,具体包括:

一是立法目标明确、立意高远、意志坚定。征求意见稿明确要“根治”拖欠农民工工资现象,从根本上决定了《保障农民工工资支付条例》的定位和采取措施的全面性和严厉性。需要明确的是,所谓“根治”,是指针对农民工用工不规范的乱象,通过解决立法和执法滞后的问题,从根本上大规模减少拖欠农民工工资的现象。

二是明确拖欠农民工工资的清偿责任主体。针对实践中农民工用工不规范导致欠薪后清偿责任主体不明确,或者“相互推诿”,或者“有清偿能力主体逃避责任,让无清偿能力的主体担责”等问题,征求意见稿分情形对拖欠农民工工资的清偿责任主体作出规定。

“征求意见稿还扩大并强化了行政机构监督监察的职权,将在制度层面针对目前农民工用工以及欠薪的乱象作出针对性规制,将有力减少农民工欠薪情况。”范围说。

在中国劳动关系学院法学系副教授张丽云看来,征求意见稿的一大亮点在于协同联动,“规定所有部门都要各司其职,承担相应责任,同时各部门相互之间存在联动机制。如银行搭建的工资保证金账户如果没有按时进来工资,银行就要向相关的建设单位通报。征求意见稿要求银行作为一个存放资金的窗口,要有通报的机制。联动模式下,政府作为主要的牵头人和负责人,要协调负责区域内的所有农民工工资拖欠问题”。

张丽云认为,征求意见稿同时明确了责任,突破了案外人的角色,要求有关部门统筹安排区域范围内的农民工工资拖欠和制度安排、监督监察,包括水利部门、住建委、自然资源部等所有参与方都要承担相应责任。

“征求意见稿提到,出了问题找实际控制人、出资人来承担责任,这点非常明确,突破了一般明确契约对象的范围,按照实际支付对象认定履行责任的对象。”张丽云说。

条例覆盖方方面面

实施前景各方看好

8月15日,国务院办公厅发布通知称,国务院决定成立国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组,作为国务院议事协调机构。

作为组长的国务院副总理胡春华在国务院农民工工作领导小组会议暨保障农民工工资支付工作电视电话会议上强调,要着眼于实现到2020年农民工工资基本无拖欠的目标,摸清欠薪底数,突出工程建设重点领域,加大执法力度,维护社会稳定。要扎实做好春节前清欠工作,有针对性地推动解决各类问题,有效维护农民工权益,让广大农民工过上一个欢乐祥和的春节。

“随着《保障农民工工资支付条例》的实施,拖欠农民工工资的问题将基本得以解决。所以实现这个目标是比较乐观的。”范围说,从征求意见稿来看,目前的制度设置非常有针对性,配套比较完善,一是针对不规范用工,规避工资清偿责任的问题,征求意见稿明确了不同情形工资清偿主体,设置规定了相应情形下的连带责任；二是针对相关主体挪用工资支付款的情形,尤其是建筑领域,设置了农民工工资专用账户、工资保证金制度,并且规定工程款分别拨付制度,即将人工费用拨付到工资专用账户；三是针对相关主体转移资产,逃避工资支付义务的情形,规定人力资源社会保障行政部门有权查询相关当事人金融账户的开户、资金变动和拥有房产、车辆等情况,有关当事人、金融机构和登记部门应当予以配合。

有业内人士称,农民工在法律保护层面特别是赋权层面,要得到必要的保护。同时,法律上对农民工欠薪的治理欠账,还包括如何依法界定工资与劳动报酬、如何落实劳动合同法关于禁止不当拖欠劳动报酬规定以及如何优化法律程序救济若干问题等。

对此,张丽云认为征求意见稿必将能缓解上述难题。“在建设工程领域,农民工一般没有明确的劳动合同。在这一层面,征求意见稿规定比较详细。比如,所有在施工单位劳动的农民工都要采集信息,登录到系统上才有资格领工资,这样就能有效把控领工资的人员,杜绝再报花账。征求意见稿还规定,如果没有按时发工资,劳动仲裁委可查银行账户,可开出罚金。”张丽云说。

值得注意的是,从去年年底开始,我国建筑工人管理服务信息平台已经上线运行,建筑工人开始实名制管理。工资保证金制度也有明确规定。

在中国人民大学教授常凯看来,很多治理欠薪的方式未触及根本,即建筑业劳资关系未规范化,推行建筑工人实名制是首要环节。

“2月17日,住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部发布《建筑工人实名制管理办法(试行)》,解决了相关问题。”范围对《法制日报》记者介绍,欠薪治理涉及诸多方面,建筑工人的实名制只是其中之一,还包括不规范用工下清偿主体的确定、清偿资金的保障和查实等。

“征求意见稿对于上述根本问题都作出针对性规定。因此,《保障农民工工资支付条例》通过后,必将从根本上解决拖欠农民工工资问题。”范围说。