● PPP是一种由政府与社会资本合作,参与公共基础设施建设的项目运作模式。经过6年的发展,PPP已经形成了一套制度体系,在引导社会力量参与公共服务供给、提升供给质量和效率方面起到了重要作用

● 不少地方政府涌向PPP,相应支出一再越过“不能超出一般公共预算支出10%”的红线,为地方隐性债务埋下风险

● PPP近年来在国内推广中出现一些问题,很重要的原因是项目没有深入开展可行性研究论证,有些项目甚至在没有可行性研究报告的情况下便开始实施

盛夏时节,海南省海口市秀英区永兴镇儒张村的村道上鸟语花香,干净整洁。身着橘红色工作服的保洁员正在这条村道上精心打扫,将地面杂物、路边杂草等垃圾一概清理运走。而几年前,在这条村道上,牲畜粪便成堆、垃圾遍地、污水横流……

这种翻天覆地的变化,其实得益于PPP。这是一种由政府与社会资本合作,参与公共基础设施建设的项目运作模式。这场政府和社会资本的“联姻”,始于2013年。

从2015年7月18日起,海口市便探索推进环卫一体化改革,引入PPP,采用政府和社会资本共同组建项目的公司,负责辖区道路清扫、垃圾收集转运等环卫作业事项。目的在于,根除环卫治理瓶颈,全面促进城市管理转型升级。

海口市PPP落地只是冰山一角。根据财政部PPP中心的数据,截至今年5月底,管理库累计项目9000个,投资额13.6万亿元,累计落地项目5740个,投资额8.8万亿元,落地率达63.8%。

经过6年的发展,PPP步入运营落地关键期,加速迈进“绩效为王”的新阶段。

不过,7月1日,在我国《政府投资条例》(以下简称《条例》)落地实施第一天,国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(以下简称《通知》),对PPP项目投资和建设管理中的问题作了进一步明确。

随着一系列监管政策密集落地,PPP项目如何规避风险,实现效能最优化?

变相包装扰乱市场 隐性债务暗藏风险

2013年11月,中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。一段时间里,PPP成为地方城市基础设施建设的主力军。

财政部PPP专家库专家侯明在接受媒体采访时曾说,如今,PPP已形成一套制度体系,部分项目已经进入运营期,涌现了一批优质项目。PPP在引导社会力量参与公共服务供给、提升供给质量和效率方面起到了非常重要的作用。

以海口市为例,每年元宵节,琼山区都要进行传统“换花节”。自从引入环卫PPP一体化项目后,“换花节”前,有关京环公司就会提早制订方案。活动结束后,人工和机械设备齐上阵,捡、冲、吸、扫、洗同步进行,仅一个多小时便完成清扫工作,让道路恢复“本色”。而以往,活动结束后,大街小巷垃圾遍地,环卫工人清扫一整夜还不一定能扫干净。

值得注意的是,近年来,PPP项目在我国基础设施补短板和提供公共服务方面,虽然通过激发社会有效投资,发挥了很重要的作用,但在实际操作中存在的问题却不容小觑。

作为中国最早的PPP专业律师之一,国家发改委、财政部PPP专家库双库专家刘敬霞坦言,尤其是在PPP项目与政府以往对固定资产投资项目的前期工作和建设管理程序衔接方面,由于规则的模糊性等原因,各地困惑不解,做法差异很大。

《法制日报》记者也注意到,近几年,在PPP迅猛发展的同时,也出现了不少乱象。其中最典型的就是“变相包装”,即通过采取固定回报、明股实债等方式,把地方政府要投资建设的项目全部包装成PPP项目,进行变相融资。甚至把许多零星分散的小项目也打捆进行包装和运作。同时,各类伪PPP项目无序竞争,恶意低价中标,搞乱市场。

此外,不少地方政府一窝蜂地涌向PPP,相应支出一再越过“不能超出一般公共预算支出10%”的红线,为地方隐性债务埋下风险。

据中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍,一些PPP项目还没准备好,或在准备阶段,政府就提前和投资人签了框架协议,目的就是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中,会有上百家企业和政府签订框架协议。虽然提前签订框架协议可以加快项目进度,但在无形中排除了其他更有优势的投资者。

3月初,《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)发布。《实施意见》对规范的PPP项目应当符合的条件作了明确界定。在重申规避财政承受能力10%红线的同时,新增了7%的警戒线。并要求财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。此后,各地进一步加强入库审核和规范管理,持续主动清理不合规项目。

最新数据显示,今年5月,地方主动退出管理库项目72个,投资额为583亿元。

清理整顿正当其时 新规聚焦论证审查

PPP清理整顿风暴正当其时。

此次《通知》对PPP项目的投资和建设管理中的问题作了进一步明确。

《通知》主要以基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务,以及PPP项目投资和建设管理、投资决策科学性角度为出发点,从PPP项目的可行性论证与审查、决策程序、实施方案审核、社会资本遴选、项目资本金及项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理和监督、惩戒违规失信行为等方面进行了规范,并指出什么是不规范的PPP项目及其后果。

对于项目采用PPP进行可行性分析和论证的内容,《通知》规定,既包括对经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用、是否有利于提升人民生活质量等方面进行分析论证,也要从政府投资的必要性、政府投资方式的比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面,对项目是否适宜采用PPP进行分析论证。

关于《通知》提到的“政府研究认可的方式”,刘敬霞认为,应是指发改部门和其他有关部门通过投资项目在线平台办理的政府投资项目审批、核准手续以及企业通过在线平台完成的备案告知手续和政府对PPP项目实施方案的批复手续,也包括财政部要求的物有所值评价和财政承受能力论证等手续。

刘敬霞对记者解释称,PPP近年来在国内推广中出现一些问题,重要原因在于项目没有深入开展可行性研究论证,有些项目甚至在没有可行性研究报告的情况下便开始实施。从此次《通知》来看,可行性论证必须是PPP项目实施前期的首要步骤。

刘敬霞进一步分析说,对于实务界感到困惑的项目可行性论证与PPP实施方案之间的关系,《通知》明确指出,实行审批制管理的PPP项目,在可行性研究报告审批通过后,方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作；实行核准制的PPP项目,应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查；实行备案制的PPP项目,应单独开展可行性论证和审查。

多地发布规范政策 严肃问责违规举债

进一步强调规范发展也是此轮各地优化PPP管理的重要抓手。

比如在江苏,相关规定将PPP项目全生命周期纳入财政监督范畴,提出各市县对本级已入库PPP项目至少每年监督一次。

河南则完善了入库基本要求和条件,以更好地规范PPP项目储备和管理。

山西提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束,形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制,实现按效付费。

此外,山东、湖北等地也纷纷出台文件,探索PPP项目绩效管理,并对PPP规范发展等作出明确规定。

财政部金融司有关负责人此前称:“对于规范的PPP项目,要坚定不移地大力推进；对于不规范的PPP项目,要限期整改完善,构成违法违规举债的,要坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号,能够稳定市场预期,提振市场信心,推动PPP事业行稳致远。”

中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识认为,近期多地出台的区域细化政策进一步佐证了PPP项目的强监管常态。

其实,自从5月份国务院公布《条例》后,业内人士关于《条例》对PPP投资影响便有不同看法,此次《通知》则进行了权威回应。

根据《通知》,PPP项目要严格执行《条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》(以下简称《管理条例》),依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目,按照《条例》规定,实行审批制。

PPP专家、清华大学教授王守清在5月举行的相关研讨会中曾提到,《条例》位阶高,对各个部委过去几年层出不穷的、有交叉甚至冲突的政策,以及各方的不同解读,给出了更明确的指引,违反则更要被问责。

“《条例》不仅强调项目前期,也强调了几个关键阶段的监管与评估,这与PPP不冲突。”王守清认为,这为PPP项目的筛选、可行性论证等前期环节的规范运作,以保证项目成功和可持续奠定了更好的基础。

刘敬霞也认为,根据国家发改委此前对于《条例》和PPP的五大关系的官方解读,在国家目前没有出台专门针对PPP的法律法规的情况下,《条例》和《管理条例》是目前我国法律效力最高、与PPP关系最密切的行政性法规。作为我国固定资产投资项目组织实施的一种方式,PPP项目本身的决策亦应执行其相关规定。

比如,根据《通知》,对于使用政府财政预算安排的资金,由政府采取资本金注入方式投资的PPP项目(包括新建、扩建、改建、技术改造等固定资产投资项目),实行审批制管理,在项目可行性研究报告审批通过后,开展PPP实施方案审查。

刘敬霞对记者称,按照《条例》规定,此类政府投资项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,保证前期工作的深度达到规定的要求,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。但《通知》对于项目单位如何确定并未明确,实务中还需要进一步依法找到可行的确立方式。

“对于政府虽然采取资本金注入方式投资,但仅提供服务而不涉及固定资产投资建设的PPP项目(如由政府与社会资本合作出资提供纯粹养老服务的PPP项目),因为非固定资产投资项目并不一定归属发改委管理,但鉴于《通知》规定,所有拟采用PPP的项目,均要开展可行性论证。”刘敬霞认为,对此类项目采用PPP的必要性和可行性应该在实施方案中进行论证。

在刘敬霞看来,严格执行《条例》《管理条例》《政府信息公开条例》以及《通知》的规定,已经成为规范PPP项目实施不可或缺的必要条件。（记者 赵丽）