编者按:
“临时工”,这一称呼对公众来说并不陌生。不论是警察、城管还是税务工商等,只要是有执法权力的单位,往往都会有临时工的存在。近年来,临时工出名却并不是因为他们存在的广泛性,而是因为他们出现的“关键性”。很多执法不当的行为被爆料,并引起广泛关注的时候,往往是临时工出来承担全部责任。他们早已在人们印象中成为推卸责任的挡箭牌、背黑锅的代名词。
“临时工”究竟有没有执法权?如何招聘管理?又如何履职担责?中央发布的《意见》能否根治当前的“临时工”执法乱象?……正义网推出关于“临时工五问”的系列报道,敬请关注。
越权粗暴执法“车震”男女,算是最新一起与“临时工”有关的大新闻。细细梳理发现,近年来,“临时工”大都与负面新闻联系在一起,如围殴商户、“挟尸要价”……无论大事小事,几乎都是“临时工惹的祸”。这些“临时工”到底有没有执法权?他们能否代替正规的执法人员进行执法?他们履职违法,谁来承担责任?
“临时工”不具备行政执法权,只可从事辅助性事务
长期以来,很多人都有一个误解,认为临时工应当是可以执法的。但根据《行政处罚法》规定,行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。除此之外,“不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”《行政强制法》也规定,“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。”由此可知,“临时工”并不具备行政执法的主体资格。
中国人民大学法学院教授杨建顺在接受采访时说:“对于行政权来说,‘法无授权不可为’,法律规定是行政执法权力的唯一来源。从目前看来,无论是《行政处罚法》还是《行政强制法》,都没有赋予临时工行政执法资格。所以,临时工不具备行政执法权,但他们可以协助正式的行政执法人员开展执法工作。”
“临时工只有协助执法权,他们只能在正式执法人员的指导下从事一些辅助性事务。比如,协警可以在交通执法中维持秩序、宣传教育,协管可以在城管执法中巡查、劝导、通知等,但是他们不能作出罚款或没收决定,这些只能由正式的执法人员来行使。”北京大学法学院教授姜明安指出,若行政机关委托临时工执法,肯定是不合法的。”
“在临时工的身份关系尚未理顺且尚不规范的情况下,也不适合赋予临时工参与行政执法的资格。”西北工业大学人文与经法学院教授杨云霞认为,一方面,在财政经费有限的情况下,一些单位聘用临时工,会造成了事权和财权的不对等,临时工的合法权益得不到保障,他们就会想办法通过不正当途径“弄钱”;另一方面,某些单位聘用“临时工”的初衷,可能就是为了方便转嫁责任,出了事情好拿临时工当挡箭牌;此外,某些单位会聘用临时工来完成一些正式人员不愿做、不会做或不屑做的事情,“势必会造成劳动者之间的工作转嫁,并由此带来借身份和职位所进行的寻租活动。”
各地专门针对协管员制定的《城市管理综合执法协管员管理办法》中也明确规定协管员不具有行政执法权。如2011年广州市颁布的《城市管理综合执法协管员管理办法(暂行)》规定,“城管协管员按照城管综合行政执法机关(街镇执法队)的业务要求,从事辅助性城市管理工作,不具有行政执法权。”
“临时工”履职违法,用人单位难逃其责
既然“临时工”不是行政执法人员,也没有行政执法权,他们在履职过程中若有侵权违法行为,该如何追责呢?
记者整理了近几年“临时工”参与执法的数起典型事件,发现“临时工”在履职过程中发生侵权违法行为时,涉事单位多是直接将其开除了事。
近5年的“临时工”执法典型案例及处理情况
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事件 |
处理结果 |
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2011年9月，江西省修水县户政办事女警用资料怒砸办事居民 |
“发飙女警”蒋某系“临时工”，予以辞退，对当时在场的值班民警进行通报批评。 |
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2012年12月，抚顺城管当街打人 |
对两名实施不当行为的公益性岗位人员予以辞退，对执法大队执法一中队予以全局通报批评。 |
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2013年1月，海口城管群殴摊贩 |
对有过激行为的协管队员蒋某予以辞退，对当天带队执法的中队指导员冯某某等三人进行通报批评。 |
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2013年5月，延安城管跳踩商户头部 |
对6名“临时聘用人员”（包括跳踩商户者）予以开除，对8名现场执法人员予以党政处分。 |
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2014年12月，沈阳城管开公车打CS并殴打记者 |
打人城管队员系“临时工”，予以开除。 |
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2015年12月，成都一位名叫冯庆的协警，在纠正一名逆向违章停车的车主时，因为对方拒绝配合，最终被迫掏出警棍，口头警告车主配合执法 |
该协警被警局以违规使用警械为由辞退。 |
通过梳理这几起事件,不难发现,无论是协管,还是协警,在行政执法过程中侵权违法,涉事单位大多以“他们是‘临时工’,已经予以辞退或开除”的处理结果来回应大众,平息众怒。当大家还在关注着事件的后续发展,期待单位或其他责任人能为此事担责时,却迟迟没有等来下文。
对此,姜明安表示,无论是正式工还是临时工,只要他代表行政机关,他的所有的执法行为产生的后果就都应由行政机关来负责,不能因行为人的身份是“临时工”而免责。如行政执法中造成当事人人身、财产损害的,应由涉事单位进行赔偿;若受害人就该行政执法行为提起诉讼,也只能起诉行政机关,而不是具体的执法行为人。至于执法临时工的个人责任,应在单位对外承担责任之后再行追责。
“在行政法学上有个行政主体理论,是说所有行政主体权限范围内的工作,无论是正式工做的还是临时工做的,结果都归行政主体。行政机关就是行政主体,执法人员在履职过程中侵权违法了,行政机关首先要对外承担责任,然后才是对执法行为人的内部追责。”杨建顺指出,但是在现实生活中,涉事单位是直接把“临时工”推出来承担责任,认为处理了“临时工”,就无需再担责了。这种做法有些本末倒置。
“临时工”不一定是“替罪羊”,行政机关遭遇信任危机
在诸多恶性公共事件中,网友们对涉事单位事后关于“临时工”说辞的关注度,甚至超过了暴力执法事件本身。他们质疑涉事单位是有意拿“临时工”当“替罪羊”,以此逃避本该由单位承担的责任。“今天你被临时工了吗”的调侃语一度在网上广泛流传。
但其实,临时工真的只是涉事单位推卸责任的“挡箭牌”、“替罪羊”吗?在中国政法大学行政法学教授马怀德看来,回答这个问题要先看到底是不是临时工实施了侵权违法行为。他认为,如果不是临时工在执法,行政机关就有拿临时工当“替罪羊”的嫌疑;如果确实是临时工所为,就不存在“替罪羊”之说。
实际上,公众也并非不知道有些侵权行为很有可能就是“临时工”所为。令他们反感的是,涉事单位总把“临时工”推出来承担责任,一“开”了事,自己不用承担责任。这让网友们有种被敷衍、被愚弄的感觉,久而久之,对行政机关的信任度也就减少了。
“他们希望的是行政机关能负起责任来,相关领导也能承担相应的责任。毕竟行政机关是稳定的,正式的行政执法人员才是真正应该做事的,而不是全部推给临时工,由其‘一人做事一人当’。”华东政法大学政治学与公共管理学院教授董保华一针见血地指出,老百姓作为纳税人,花钱养着这么多行政机关和通过重重考验进入机关的精英公务员,期望他们能“在其位谋其政”,为人民服务,要求自然比对一般人要高些。“结果这些人却拿着工资不做事,出了事还逃避责任,这才是公众真正介意的事情。”（正义网/武海霞）
