姜堰区安监局行政执法人员现场讲解安全生产防范知识。 姜堰区安监局办公室提供

党的十八大报告作出了全面推进依法治国的重大决策和战略部署，明确指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依，执法必严，违法必究”。然而，现实生活中，作为依法治国基本内容之一的行政执法，却面临着执法难、执行难、执法效果体现难、公正执法更难的问题。

行政执法是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于安全生产违法行为具有违法后果的偶然性及公众心理的侥幸性，安全生产行政执法的难度更大、阻力更重、执行更难；同时由于安全生产责任重大，安全生产行政执法措施的强制性，罚与不罚、罚多罚少的随意性更大，规范执法更难。

对此，作为基层主管安全监督的泰州市姜堰区安监局，近年来，从规范安全生产执法行为出发，以创新的举措，大胆的实践，做出了巧解执法难的有效尝试，创新建立“五整改一监督”安全生产执法工作机制，取得了明显成效，有效破解了执法难题。

面对难题究根源

谁都知道安全生产的重要性，而对区县安监局来说，如何做到执法检查深入准确、督促整改快速有力、调查取证全面客观、行政处罚有效得当,以行政执法推动安全生产违法行为的整改。一方面，从生产经营单位层面来讲，作为被检查对象，一是麻木：对企业到处存在的安全隐患、安全违法行为看不见、理不到，认为未发生事故就是安全的；二是侥倖：对检查发现的问题，认为不一定会引发事故，对隐患引发事故的必然性缺乏认识；三是拖拉：隐患整改能拖一天算一天，隐患整改活动让位于生产经营活动；四是对抗：认为这么多年了一直没有发生事故，安全部门检查发现的问题是夸大其词甚至是故意找麻烦，隐患整改缺乏内生动力；整改不到位被处罚时对抗心理强烈：我又没有发生事故，又没有对社会造成危害，为什么被罚？

另一方面，从执法人员自身层面而言，一是安全生产法律法规不健全，操作性不强，执法存在有法难依的问题。二是执法行为不规范。由于安全监管工作任务重，企业应付检查整改不积极，责任追究力度大，诱发安全监管人员烦躁、焦虑，安全执法工作中有的存在服务态度不好，作风简单粗暴的行为，存在程序简化、不合法的现象，有些人员工作责任心不强，存在推诿扯皮、办事拖拉的现象。三是少数一线执法人员素质不高，存在弄权行为：“罚与不罚我说了算，罚多罚少才是领导说了算”，加上内部监督机制不完善，导致弹性执法现象时有发生。以罚代管、不教而诛、执法不严不公，激化矛盾，引发对立。

针对以上现状，姜堰区安监局一方面全力推行企业标准化，落实企业主体责任。另一方面为防止工作人员在执行公务中发生不良行为，杜绝吃、拿、卡、要、报的现象，有效防范在行政执法过程中的不廉洁行为。根据习总书记的要求，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。经过调研，姜堰区安监局创新提出了“五整改一监督” 执法工作机制，有效规范执法行为。

化解难题出新招

一是说服宣传劝整改。为帮助企业提高对隐患整改必要性、重要性的认识，该局执法人员在发现隐患后，不是限改指令一下了之，而是当场向现场人员说明隐患存在可能引发的安全生产事故，通过说服教育，劝导企业主动整改隐患。

二是友情提醒促整改。安监局在下达整改指令的同时，向企业主要负责人送达“安全发展友情提醒”，将不整改可能引发的安全生产事故和承担的法律责任一一写明，以书面提醒形式力促企业主要负责人能认识到安全隐患存在的危害，提醒企业负责人不按期整改应承担的法律责任。

三是限改指令逼整改。在检查过程中发现的隐患，按照隐患的危害程度和整改所需时间，及时下发限改指令，以法律文书形式倒逼企业及时整改，对严重隐患、不能保障生产安全的采取强制措施，限改指令具有强制性，如果企业不能按期整改到位，将受到立案查处。

四是隐患通报督整改。该局在下达限期整改指令的同时，将隐患限改情况向社会通报，接受社会监督，以社会力量力推隐患整改；对存在重大安全隐患、隐患整改不力以及发生较大以上安全生产责任事故的单位，还要向金融机构发布安全生产风险信贷预警，以信贷预警倒逼生产经营单位整改隐患。2015年共发布通报16份，通报企业271家。

五是严格执法保整改。对于未按期整改到位的企业，一律立案查处，以停产整改和行政处罚保障整改措施落实到位。

六是以跟踪监督保作风。为保证安全监管人员正确履行职责，安监局严格实施机关作风建设“十条禁令”，建立安全监管跟踪监督机制，向企业发放《服务经济发展跟踪监督卡》，从工作作风、服务态度、工作效率、廉政建设等八个方面请服务对象进行监督。坚决查处违反作风建设和“十条禁令”的违法违纪行为，凡发现有违法违纪行为的一经查实，一律先停职后处理。

为将安全监管的行政权力关进制度的笼子，杜绝执法的随意性，该局同时公开承诺：凡未经说服教育、友情提醒、限改指令、隐患通报和发放跟踪监督反馈卡五道程序的，一律不得立案处罚；凡经以上程序仍不按要求整改的，一律立案查处。

比如，开展全国性的烟花爆竹零售网点“两关闭”“三严禁”活动，各地推进难度大，不少地方束手无策。姜堰区安监局在前期调查摸底的基础上，按照“五整改一监督”执法工作机制，一步一个脚印进行整改，首先在当地电视台公开发布信息，提醒经营者守法经营，然后分组逐一排查，签发整改指令及友情提醒，让店主有一个对照整改的过程，在当地媒体上集中公布违规经营者名单，挨家挨户将整改要求送至店主手中，绝大多数经营店主都受到了教育和震动，165家违法经营户有163家在规定整改期限内自行关停到位，而最终只有两户不服整改的受到了处罚，“两关闭”“三严禁”顺利完成，烟花爆竹零售市场平稳有序。

不少店主反映,像安监局这样做，规范、合理、公正，又讲人性化，哪有不配合的！

巧解实效受益多

实行“五整改一监督”，坚持说服劝导在先，坚持公开信息在先，坚持公开承诺在先，坚持纪律约束在先，坚持跟踪监督在先，先礼后兵，杜绝了不教而诛、以罚代管，让企业从隐患的麻木中清醒，不存侥幸，不敢拖拉，迅速整改。对于拒绝整改的处罚，公平公正，口服心服，消除了对立，化解了矛盾。从而改变了作风，规范了行为，制约了权利，堵住了说情打招呼之风，巧解了执法难题，姜堰区安全生产工作取得明显成效，安全生产形势持续稳定好转。近三年来，全区安全生产事故起数、死亡人数两项指标连续实现大幅度下降，工矿商贸企业事故死亡人数从2012年前每年20余起下降到3起以内；连续八年未发生3人以上及造成社会影响恶劣的安全事故。2015年，姜堰区危化品、非煤矿山、烟花爆竹等行业领域未发生安全生产事故，未有新增职业病人数，全区安全生产形势继续保持稳定态势。

“五整改一监督”执法工作机制，将执法与服务有机结合，多途径说服、教育、督促企业主动改正；全区企业安全隐患按期整改率大幅度提升，隐患按期整改率达98%以上，同比处罚案件下降73%，镇街移送案件下降88%。

姜堰区全面推行“五整改一监督”执法工作机制，对行政执法的启迪至少有三：

一是对执法单位具有指导作用。安全生产关系到人民生命财产安全，关系到社会稳定大局。安全监管的责任追究体制形成了安全监管执法的强制性。“五整改一监督”执法工作机制对如何处理好履行安全监管职责，依法打击安全生产违法行为和服务好企业安全发展，有了一个循序渐进、标本兼治、有矩可依、合乎人性的范例与创举。

二是对规范执法具有示范作用。“五整改一监督”执法工作机制破解了执法人员弹性执法，程序不合规，有法不依的问题，在执行中得到了生产经营单位的理解，说情的少了，主动整改的多了。

三是对提升效能具有促进作用。习近平总书记多次对全面加强安全生产工作提出明确要求，强调红线意识、强调公共安全绝非小事，必须坚持安全发展，扎实落实安全生产责任制。

作为基层安全监督管理部门，姜堰区安监局全面落实部门监管责任，深化安全隐患排查治理，深入开展“打非治违”行动，加强安全管理和监督，夯实安全生产基础，堵塞各类安全漏洞，坚决遏制重特大事故频发势头，确保人民生命财产安全，肩负使命，责任重大。“五整改一监督”执法工作机制就是他们拒当蜗牛、勇当奔牛、争创一流的充分体现和最好诠释。