▲ 江必新,最高人民法院党组副书记、副院长,二级大法官
2016年3月,最高人民法院作出“两到三年基本解决执行难”决策部署。一年多来,人民法院执行工作以执行联动机制为基础,以执行权管理为前提,以“一打三反”活动为重点,以信息化建设为依托,以专项活动为机动取得了显著成效,基本解决执行难工作开局良好。本报特约最高人民法院党组副书记、副院长江必新就执行难工作进行相关解读,敬请读者关注。
□ 江必新
以对执行权严格管理为前提
执行难有很大一部分原因是人民法院内部的执行不规范所导致,我们提出基本解决执行难,一个重要的措施就是加强对执行权的严格管理,将执行权关进“铁笼”。具体来说,一方面要通过加强执行体制机制改革、制度建设、信息化建设、加强管理,将执行权关进“体制铁笼”“制度铁笼”“数据铁笼”“管理铁笼”；另一方面,要通过执行队伍思想、能力建设,强化执行权行使者的自律。
第一,将执行权关进“体制铁笼”。一是进一步深化审执分离改革。党的十八届四中全会提出,要推动实行审判权与执行权相分离体制改革试点。2016年,最高人民法院在党中央的领导下,进一步深化审执分离改革,在原有四个试点法院基础上,又批复同意青海、贵州、四川成都、海南、上海、江苏六个地区法院的改革试点方案,扩大了审执分离改革的试点范围,为改革积累更多的实践经验；二是探索团队化执行模式。鼓励指导下级法院积极开展法官员额制改革后执行工作模式的改革实践,探索完善以法官为主导带领法官助理、书记员、司法警察组成团队开展执行工作的团队化执行模式,明确团队分工,加强相互配合,努力实现“1+1>2”的团队整体效能,实现执行资源的效用最大化；三是探索加强执行警务保障机制的建设。协调推动部分省市将执行改革列入全省深化改革领导小组推进项目,以“编队管理、派驻使用”为原则,让部分执行实施人员转为司法警察、让更多司法警察参与执行工作,进一步优化执行队伍构成,缓解执行领域案多人少的突出矛盾,提高执行效率。四是创新工作方法、工作机制。比如,针对保全比例不高带来的债务人诉讼阶段转移财产等问题,重庆法院通过设立民事保全中心,切实提高了保全的效率和效果；针对网络执行查控系统并非万能的现实,广东高院通过悬赏执行等方式,进一步提高调查财产的能力。2016年,广州中院向社会集中发布了38宗执行悬赏公告,涉案总金额高达2.47亿元,悬赏总金额达990.83万元,单笔悬赏金额最高超524万。为进一步促进被执行人自觉履行,最高人民法院和地方法院通过开展网络直播执行活动的方式,引起社会关注,加大对被执行人的舆论压力,取得良好效果；针对个别被执行人案件众多,分散各地不利于平等保护债权人,江苏高院利用全国四级平台,对同一被执行人涉案200件以上的,集中提级到省法院或中院执行,取得良好效果,各地要加以借鉴学习,继续勇于创新。
第二,将执行权关进“管理铁笼”。一是加强目标管理。为确保基本解决执行难各项工作按计划稳步快速推进,各级法院建立工作目标任务总台账,制定工作方案,明确时间进度、责任部门和责任人,做到心中有数,确保每项任务有人盯、有人抓；二是加强风险管理。对人民法院解决执行难过程中可能遇到的风险挑战主动作出预测,摸准当前执行工作的苗头隐患,提前采取应对措施；三是加强统一管理。执行指挥中心是新形势下强化“三统一”执行工作管理体制的基本依托,代表着执行管理的发展方向和现代化水平,我们会进一步做强做实,切实发挥其监管作用。把执行指挥中心建设成为执行工作的信息交换中心、指挥调度中心和决策分析中心,网络化执行办案平台、公开平台和案件流程节点管理平台,“一竿子到底”,真正实现全国四级法院“一盘棋”。
第三,将执行权关进“制度铁笼”。一是继续完善规范制度。2016年,最高人民法院先后出台了网络司法拍卖、财产保全、变更、追加当事人、规范终结本次执行程序等十余个涉执行的司法解释和规范性文件,有效填补规则空白,使执行权运行的每一个环节都有法可依、有规可遵、有章可循,执行规范化水平进一步提升。2017年,最高人民法院将继续加大执行规范供给力度,最高人民法院即将出台财产调查司法解释和修订后的失信被执行人名单、执行款物管理规定。两会前后将出台一整套以操作规程为核心、覆盖执行工作各重要节点的案件办理规范,适时出台仲裁裁决执行、执行和解、异地执行、委托执行、公证债权文书执行等方面的司法解释和规范性文件；二是对现行执行司法解释和规范性文件进行系统梳理,统一编撰,形成具有很强科学性、针对性、系统性的执行司法解释规范体系；三是整合、修改、完善执行工作总的操作规程,打造具体、适用的执行操作规程体系；四是进一步规范现场执行实施行为。最高人民法院已经通知要求将配备使用执法记录仪作为硬性规范,全程录音录像,客观记录执行情况,达到规范执行行为,收集、固定证据的目的。对现有的司法解释、规范性文件进行清理,进一步提高执行规范体系的系统性和科学性。
第四,将执行权关进“数据铁笼”。最高人民法院积极探索利用信息化手段监督管理,开发应用了四级法院统一的执行案件办案系统,所有执行案件都在该系统办理。该系统彻底打通了上下级法院间的数据壁垒,上级法院能对执行案件的具体情况即时跟踪、管理、监督。依托该系统,对内,执行监督将装上“千里眼”和“显微镜”,上级法院乃至最高人民法院能清楚地看见辖区法院每件执行案件的执行措施、办理进度和执行效果,对是否存在违规执行、消极执行等一目了然；对外,这个系统还将与执行公开系统无缝连接,将执行的关键节点信息实时、自动地向当事人推送,接受当事人监督,让执行权在阳光下运行,防止不作为、乱作为现象产生,将执行权关进了“数据铁笼”,有力缓解了消极执行、选择性执行和乱执行。
第五,加强执行队伍思想建设。始终将思想政治建设摆在第一位,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,切实增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,确保执行工作方向正确、队伍忠诚可靠,始终在思想上政治上行动上与以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致。通过对严重影响人民法院执行工作形象的“门难进、脸难看、事难办”的作风问题,严重损害司法公信力的“人情案、关系案、金钱案”的腐败问题的严肃处理,堵上一批制度性风险漏洞,建立长效机制,真正养成作风过硬、不愿贪腐的自觉性。
第六,转换提升执行工作理念。孟建柱书记在中央政法会议上强调,各级法院在强调依法执行的同时,要牢固树立公正执行、善意执行、文明执行的理念。这是对人民法院执行工作理念的更高要求,各级法院严格贯彻落实《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》和最高人民法院《关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》,确保党中央精神在执行领域落到实处。审慎把握司法政策,平等保护公有制经济、非公有制经济等各类市场主体。在严格按照法定条件和法定程序采取强制执行措施的同时,强化合理、正当执行理。念,能够采取“活封”“活扣”措施的,尽量不采取“死封”“死扣”措施。在不损害债权人利益的情况下,应当允许被查封人在法院监督下处置财产,保全相应的变现资金,尽可能增强资产的流动性,提高资产的经济效能。在多种财产形式并存时,尽量优先采取方便执行且对当事人生产经营影响较小的执行措施,以减少强制执行成本、力争最小权益减损,努力为经济社会发展提供有力的司法服务和保障。 (《执行难破解之策(一)》见3月29日《法制日报》11版)
