原标题：全口径赤字：评判积极财政政策实施力度和操作空间的标尺
前瞻2017年的宏观经济政策配置格局，离不开2016年积极财政政策实施力度和2017年积极财政政策操作空间的评估。毫无疑问，这种评估显然要建立在全口径财政赤字而非一般公共预算赤字的基础之上。
在经济发展步入新常态、着力推进供给侧结构性改革的背景下，一方面要通过实施更加积极的财政政策，确保经济运行在合理区间，另一方面，也要仔细评估其可能的效益和成本，更要警惕其中潜藏着的财政风险。在确保实现经济稳定增长目标的同时，也要牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。
高培勇
时值年末，面对严峻的经济下行压力，在我国，关于积极财政政策要进一步加大力度的呼声不绝于耳，甚至形成了高度期待之势。
常识告诉我们，财政赤字及其赤字率（财政赤字占GDP的比重）系判断积极财政政策实施力度的基本标尺。围绕目前积极财政政策实施力度的评估也好，进一步加大其实施力度的操作也罢，显然都必须建立在对于财政赤字与赤字率的准确把握和科学测度基础之上。
一、一般公共预算赤字并非财政赤字的全部
人们通常是根据每年全国人大批准的预算报告认知我国财政赤字规模情况的。比如2016年，我国安排财政赤字2.18万亿元，较去年提高0.56万亿元，其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字0.78万亿元，赤字率提高到3%。
然而，脱出习以为常的赤字概念而以现代预算制度的视野观察问题，特别是按照新《预算法》的标准加以衡量，便可以发现，上述所列数字至少看漏了如下几个因素：
其一，2.18万亿元的赤字也好，3%的赤字率也罢，都是在一般公共预算口径下计算的结果。
其二，依据国际惯例，财政赤字的计算范围应包括全部政府收支，而非其中的一部分政府收支。
其三，我国从2015年起已经实施了新预算法，相对于老预算法，其发生的最大变化，就是除了一般公共预算之外，还要覆盖另外三本预算——政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。
这就是说，目前为社会普遍认知的2.18万亿元财政赤字，并未覆盖我国2016年的所有财政赤字，应当也必须将所有政府预算的赤字统统计算在内。3%的赤字率，也并非是反映我国2016年所有财政赤字的真正水平，应当也必须根据所有政府预算赤字重新加以核算。
二、须做若干道加法
要准确把握和科学测度2016年的财政赤字，应当在上述的赤字及其赤字率的基础上，至少做如下若干道加法：
其一，列在2016年政府性基金预算项下的4000亿元地方专项债券，实为地方政府债务的一种形式。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定，专项债券主要是为有一定收益的公益性项目建设筹集资金，偿债的资金来源是公益性项目对应的政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算管理。由于公益性项目不可能在当期便产生收入，只能以项目建成后取得的收入偿还，在当期当然直接形成政府性基金预算赤字。
其二，2016年我国中央财政下达了5.27万亿元的地方债置换额度。在理论上，债务置换不会产生债务净增，从而也就不会影响赤字。但在我国，注意到这些被置换的地方债原系“私生子”——未计入当期赤字，也从未被认作赤字，随着“私生子”变身“婚生子”，在这些地方债被承认身份——准允“上户口”、通过债务置换显性化的同时，它也具有另外一种身份——被延迟计算的赤字。
其三，截至2016年8月末，国家发改委通过政策性银行发行了1.8万亿元长期专项建设债券。从表面上看，这笔长期专项建设债券属于金融债券，形成的所谓专项建设基金也以资本金形式入主建设项目，似同国债无关。但注意到它系由中央财政按照债券利率的90%贴息，既实为“准国债”的一种形式，也明显带有“明股暗债”性质。
除此之外，当前各地在推进PPP过程中，事实上，其中是隐含了不少政府欠债的。为提高对社会资本的吸引力，地方政府通过产业投资基金和项目单位签订合同，做出包括兜底回购（保障本金）、保障收益（每年给予一定比率的固定收益）、分期付款（以政府购买服务的名义每年从预算中安排支出）等方面的承诺，甚至通过人大出具担保函，由此形成的赤字效应，绝不容小觑。
倘若按照如此的口径加以评估，2016年我国的全口径财政规模肯定要在2.18万亿元的基础上跃升相当的规模，全口径财政赤字率也肯定要在3%的水平上提高相当的幅度。
三、须审慎评估积极财政政策的实施力度和操作空间
一年一度的中央经济工作会议举行在即，前瞻2017年的宏观经济政策配置格局，离不开2016年积极财政政策实施力度和2017年积极财政政策操作空间的评估。毫无疑问，这种评估显然要建立在全口径财政赤字而非一般公共预算赤字的基础之上。
然而，一旦将评估的标尺由一般公共预算赤字换作全口径财政赤字，我们肯定会发现，2016年我国积极财政政策的实施力度远比人们认知的水平来得大。同样，2017年我国积极财政政策进一步加大实施力度的操作空间也没有人们理想中的规模那般大。因而，在当期，十分审慎而精细地评估积极财政政策的实施力度和操作空间非常重要。
这意味着，在经济发展步入新常态、着力推进供给侧结构性改革的背景下，我们一方面要通过实施更加积极的财政政策，确保经济运行在合理区间。另一方面，也仔细评估其可能的效益和成本，更要警惕其中潜藏着的财政风险。认识到积极财政政策事实上已经呈现边际效应递减趋势，同时注意到积极财政政策既须落脚于拉动需求，又须落脚于结构调整，既属于政策层面的布局，又可归为制度变革层面的重大举措，当前亟待在恰当评估积极财政政策实施力度和操作空间的基础上，十分妥善地处理好财政赤字和地方政府债务的相关问题。在确保实现经济稳定增长目标的同时，也要牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。
