2016年10月初，龙华办事处实行社区工作站“瘦身”，工作站从7个增加到10个；今年4月，观澜街道启动“城市管理片区责任制”试点，新澜社区工作站从“一站五组”变为“一站三办九队”……一系列关乎基层治理体系与治理能力现代化这一宏大命题的探索，正在龙华这座深圳最年轻的行政区迭次落地，并引发巨大回声。

　　风起于青萍之末！作为南方日报的地方观察者，从即日起，我们推出“大城善治·龙华观潮”系列报道，以龙华这座正处于城市化转型攻坚阶段的产业大区、人口高度密集区为样本，以新闻人的敏锐采撷那些源自最基层的变革之声、创新之举，以期为更多类龙华地区的良政善治构建起前行的坐标。首期聚焦“基层治理视角下的新澜变革”，敬请关注！

　　“实事求是地讲，新澜这三个月的试点，改变最大的是社区工作人员，大家从眼睛向上转向了眼睛向下，能够主动发现问题和解决问题”，解明旺向记者直言。去年10月14日，解明旺由观澜街道办组织人事科副科长转任新澜社区工作站站长。约莫半年后，观澜街道“城市管理片区责任制”（下称“城管片区制”）试点在新澜社区率先启动。

　　着眼于创新城市管理体制机制的城管片区制，旨在“精简机关，夯实基层，打破部门壁垒，整合街道各种力量和资源，构筑全天候巡、管、治社区综合实战平台”。

　　然而，在落地新澜社区时，城管片区制对社区工作站来了一场全方位的“大手术”：原有的组织架构被彻底颠覆，曾经游离在社区层面的街道各职能部门下沉力量被全部整合入社区工作站，为破解社区城市管理执法主体缺位的瓶颈，街道办专门安排一名带有执法资格的街道副科级公务员到社区任片区办主任（片长），同时兼任社区党委副书记、工作站副站长。

　　在基层社区现有的治理格局中，社区工作站毫无疑问是具有主导意义的关键力量。

　　如今，新澜社区工作站从组织架构到人力资源配置均发生了翻天覆地的变化，改头换面的新澜工作站对于社区治理的格局将带来怎样的影响？提供怎样的启示？

　　变革

　　从“一站五组”到“一站三办九队”

　　观澜城管片区制试点总的理念是“街道抓总、部门抓建、社区抓战”，这是观澜党工委书记戴一川基于过往城市管理瓶颈分析而确立的破解之策。

　　所谓街道抓总，也即街道全面统筹，而街道各部门，依照戴一川的分析，是街道党工委决策的参谋部门、执行部门和服务部门，负责精简人员、充实社区，落实培训、指导和监督，解决社区层面无法解决或急需解决的社会管理和服务问题。

　　社区抓战，简而言之，也就是社区围绕街道党工委总体部署，负责辖区内城市管理各项具体事务工作，简而言之，就是让社区作为城市管理属地的职能实至名归。

　　基于上述分级作战的理念，新澜社区工作站的组织架构来了一次颠覆式的重组。原有的“1+5”模式，即一个工作站下设5个功能组，被重新糅合成为“三办”，即：综合办、党群服务片区办与城市管理片区办。三者中，综合办负责办公日常事务、后勤保障等工作；党群服务办，主要是开展计生卫生、社会救助、民生微实事、公共事业等服务型的工作；城市管理片区办，主要开展带有执法性质的社会管理工作，包括安全生产、城市和治安管理等。

　　与此同时，观澜街道社区网格站负责新澜片区的网格员全部归到社区，与新澜社区城市管理有关的街道执法、安监、劳动、市政等部门的部分人员同时下沉到社区。这些外来人力与社区工作站原有人员进行整合，依据职能设计重新编排为“九队”，并重新归口到“三办”，其中，综合办内设2个队（办公室、办务督导队），党群服务片区办内设4个队（党务宣传队、信访调解队、工程服务队、居民服务队），城市管理片区办内设3个队（内勤督导队、巡查管理队、执法整治队）。

　　三办之中，城市管理片区办至为重要，也是此次创新实验的核心部件。依照试验设计，观澜街道办专门安排一名带有执法资格的街道副科级公务员到社区任片区办主任（片长），同时兼任社区党委副书记、工作站副站长，赋予社区执法权，且不增加、不占用社区编制。

　　社区抓战，按照戴一川的理解，“社区的资源很丰厚，有工作站、居委会，还有街道管的人，包括联防员、网格员、综合执法等多重力量，我要做的就是，在不增加编制的前提下，将各路资源真正整合成一股力量，归属到工作站，让社区工作站有名、有份、有资源、有资格，从发现问题到整治到执法，自己能做，缩短链条”。

　　戴一川直言，城管片区制的核心在于管理创新，“从社会管理入手，可以系统地解决安全、城市管理、治安管理等一揽子问题”。

　　瓶颈

　　“条线式管理，大家眼睛只朝上看”

　　对于“三办九队”的架构重组，解明旺甚为认同。早在试点启动前的两个月，在街道工作务虚会上，他便大胆提出了一份《对社区运作体制的改革建议》，其中提出的“三中心”，与试点的“三办”高度契合。

　　解明旺曾在观澜民政部门工作多年，对基层情况多有了解。在同事眼中，这是一位朴素沉稳、不苟言笑但勤于思考、敢于任事的基层工作干才。就在任职新澜社区工作站站长仅3个多月后，解明旺就敏锐地发现了现行社区工作体制机制的种种不便。

　　“传统的工作站管理架构完全是一种行政化的设置，基本上是按照街道机构设置在社区层面一一对应设立职能组，以承接街道委托的相关职能，比如，社会事务组对应街道社会事务办，计生卫生组向上对应公共事业办，城建城管组对应城建办、城管办”，他对笔者分析说，这是“上面千条线，下面也是千条线”。

　　这种行政化的机构设置，带来的直接结果是，社区工作站的工作基本是“线条式管理，大家的眼睛是朝上看的，上面有啥安排，我照做，或者是优先考虑，至于群众有什么需求，现实有何需求，我无暇也无力顾及”。

　　在改革建议中，解明旺这么分析，社区现行运作体制的依据是2008年居站分设后建立实行的《深圳市宝安区社区工作站管理暂行规定》，这种管理体制在承接街道下放的管理服务职能上发挥了积极作用。然而，随着城市管理精细化要求不断提升，指挥信息化、扁平化不断发展，居民服务多样化、个性化需求不断提高，这种行政化的社区体制设置在运作中举步维艰。

　　他认为，现行的社区运作体制主要面临三个方面问题。

　　一是人、事不匹配，难以履行职责。社区功能组基本上是由1名专职人员带1至2名临聘人员组成，人手和素质水平决定了在承接街道一个或多个职能部门下放的管理服务职能时，无法做到圆满，工作人员疲于应付，工作质量也不高。

　　二是条块分割，不能形成合力。街道各职能部门均有力量下沉到社区，但是条块分割的体制，不仅难以整合力量处置突发事件或重大整治行动，日常运作也存在困难。

　　三是服务居民职能弱化。在保安全、保稳定的重压下，社区现有人力资源配置的重心放到管理方面，比如社区安防组就配置了社区三分之一的力量，而社区原本的服务群众的职能弱化，包括居委会基本处于有名无实的状态，完全被空心化、边缘化，不利于社区自治融合的发展。

　　无论是属地管理还是居民服务，显而易见，忙于对上的社区工作站均“有心无力”。而在另一个维度上，作为社区治理重要一元的社区居委会，多年来同样因为体制机制的设计不尽合理，导致弱化倾向严重，居民自治成效不彰，社区居民组织发育迟缓，龙华区一名地方观察人士认为，这些因素导致社区治理大多数情况下流于形式。

　　破题

　　工作站从“眼睛向上”到“眼睛向下”

　　早在2013年6月，彼时社会建设大幕方启，龙华新区特邀复旦大学副校长林尚立前来龙华讲课。其针对龙华的社会建设作出了精辟的归纳：旧社区，新居民；新产业，低劳力；大工厂，大分割；空心化，大流动；大需求，小供给；弱自治，强管制；新规划，新发展，并由此提出，龙华开展社会建设，首要在于做实社区，使社区成为社会的根据地和网络，构建起工作站行政体系、社区服务中心的服务体系以及党和居委会的服务体系。

　　解明旺并没有听过林尚立的演讲，但他对“做实社区”的观点深深认同。社区工作站现行的“1+5”架构设计及资源配置，常常让他在主动回应社区需求时，产生“有心无力”的虚空感。

　　他对记者感叹道，工作站名义上扎根社区，但实际上，却因为现行体制的掣肘，游离于社区治理之外，并没有“做实”。“既没有力量，也没有权限，居民觉得你起不到啥作用，有事不找你，因为知道你还是要层层上报，还不如直接找街道办。”

　　有心“在社区做些事情”的解明旺率直地提出了他的改革对策：“改革目前社区运作体制，把社区管理和服务职能彻底分开，全面整合社区现有力量，按照管理专业化、高效化，服务人性化、特色化，保障到位的原则，重新建立社区运作体制，设立党群服务中心、综合服务中心与综合保障中心。这个“三中心”，正是新澜城管片区制试点思路中“三办”的雏形。

　　如今，3个月时光在忙碌中匆匆而过。因为处于试点初期，各路力量下沉后，社区层面的各种问题层出不穷，解明旺和同事们忙得头晕脑胀，但他心中却极其欣慰，因为是实实在在地做着事情，看着社区实打实地在一天天变得更加干净有序。

　　他对笔者慨叹，三办九队的架构设计经过3个月的检验，符合目前社区的实际情况，符合了基层治理的需求。“无论是城市管理还是社区治理，必须要有在地的力量”，他说，就目前新澜社区的实际来看，社会组织发育不足，居委会力量薄弱，倘若工作站也在其位而无法谋其政，社区治理根本无从谈起。

　　经过重新定位与赋权的社区工作站，在解明旺看来，实现了责权利统一，有了管理权限，有了管理资源，也背上了厚重的属地责任，“眼睛向上”开始转变为更多地“向下”，能够积极主动地去发现问题、解决问题，社区工作站开始真正成为社区管理、治理的主导型力量。

　　就在上周，新澜社区对综合市场几家超门线经营的商户处以5000元的罚款，随后，又在综合市场组织了有百余家商户参与的城市文明创建动员与警示大会，受罚的几家商户还上台做了检讨。

　　“以往和现在有哪个社区有能力开罚单？开了罚单还能让人家上台发言？这个案例说明，我们有执行力，执法的保障、管理的力度和以往截然不同”，解明旺掷地有声地说。

　　比较而言，他感受最直观的是社区服务效能的改变。

　　三办之中的党群服务办，整合了党建、社会事务、计生卫生、工程事务等力量，服务对象和参与服务的人都没变，但是服务意识、服务效能却大大提升了。“以前是各干各的，现在是一盘棋思维、一站式服务，比如说计生人员走访家庭，他关注的不仅仅是优生优育、查环查孕这些，还会过问一下家里是否有党员、对社区民生实事有啥建议等等，虽然各支队伍仍然各有侧重，但社区大服务的理念已建立起来。”

　　这种一盘棋、大服务的理念投射到现实的工作中，每每开展社区活动，社区工作站都是将义工招募、普法宣传等同时进行。归结到一点，解明旺说，新澜试点改变最大的是社区工作人员，那种管理社区、服务社区的主人翁意识真正开始确立了。

　　建言

　　居委会、工作站强化需同步进行

　　因为试点，在社区治理格局中，作为主导元素的社区工作站被重新赋权、“做实”，作为试点的具体执行人与社区带头人，解明旺很感欣慰。“从我们掌握的情况看，试点得到了社区居民的广泛支持。大方向是没错的。”

　　对于新澜试点，龙华区民政局局长潘芸也乐观其成。潘芸此前曾在大浪街道任职多年。早在2005年前后，宝安区在民治与大浪街道先行试点“居站分设”，潘芸即是大浪街道分管民政与社区事务的党工委委员，她几乎主导了大浪居站分设试点的机制设计。

　　早年主持大浪试点及此后的工作经历，让潘芸对社区治理存在的“病灶”有清醒认识。她认为，与原特区内迥然不同，原特区外社区普遍量大面广，管理压力巨大，社区工作站有存在的必要。工作站未来的大方向必然是回归社区服务平台的定位，同时在人财物上实现与街道办事处的一体化，但在短期内，在居民自治依然处于成长期，居委会体制机制尚未理顺的前提下，工作站的管理职能需要做大做强，尤其是在那些城市化程度不高、人口密集的村改居社区。

　　因此，对于新澜试点，潘芸直言，实现了自己梦想中的做实做强工作站。但是，她也并不讳言，新澜试点只是让工作站职能得到了强化，甚至取代了居委会的部分服务职能，而刚刚谢幕的社区“两委”换届选举，则前所未有地夯实了社区党组织的领导核心地位。然而，作为社区治理重要一极的居委会，其弱化问题，不论是在新澜的试点还是在“两委”换届中，都未能得到关注。

　　潘芸历来主张，社区治理必须通盘考虑、系统设计，社区工作站、居委会、党组织必须齐头并进，不能存在先后之分，而三者齐头并进并不是什么难解的课题。

　　潘芸之意，工作站仅仅只是党委政府在社区设立的工作平台，从做强到收缩，甚至是取消，不过是时间问题。“当十到二十年后，原特区外城市二次更新基本完成，遍地都是花园小区，工作站的管理职能实际上都由小区物业公司取代了，而真正扎根社区大有作为的，是社区党委与居委会，它作为百姓和党委政府的沟通桥梁，就是要开展诸如居民文明倡导、素质提升及计划生育等简单的上门行政服务工作”。

　　因此，潘芸主张，在将工作站行政管理、执法方面的本职工作做强、做精、做细的同时，必须同步审视居、站职责，合理划分，将本属于居委会以及居委会有能力承担而工作站一肩挑的服务职能交给居委会，让居委会与工作站同步成长，居民自治同步发展。

　　遍观龙华区，潘芸遗憾地发现，从观澜街道的新澜试点到民治的基层治理改革，再到龙华街道社区工作站“7改10”，单方面强化社区工作站的管理职能成为各方一致的选择，而社区居委会弱化多时却少有关注。这一局面，令她思索。（南方日报2017年6月27日星期二BD01版）

新澜社区管理试点改革，改变最大的是社区工作人员，管理社区、服务社区的主人翁意识大大加强了。