按照“谁污染谁治理”的原则,土壤污染防治法草案应补充“企业关停、搬迁时应对原址的土壤进行检测评估,造成污染的,搬迁企业应负责尽可能修复”,这样可以明确责任,否则造成了污染,一搬了之,会给国家造成很大损失。
“优先治理的基本原则,是以影响和危害人民身体健康为首要原则,应根据对人民生命健康的影响程度来确定治理的顺序。”
“土壤污染防治涉及政府多个部门,建议在草案中把政府相关部门的权责划分清晰,谁主办、谁协助等都要明确规定,防止含糊和交叉,避免增加工作协调的难度。”
“去年,我参加了农业土壤管理有关部门组织的重金属污染土壤治理科学研究项目招标,我们有一项技术可以治理铬、镍、铜等重金属污染,尽管对方也承认我们的技术很好,但还是没有把这个项目给我们,而是把票投给了他们的下属单位。”全国人大常委会委员冯长根回忆说。
冯长根指出,土壤污染防治依赖于先进的科学技术,需要在立法中予以明确,既有利于科学技术的推广,也能避免出现上述以部门意愿决定投票结果的情形。
6月27日上午,在十二届全国人大常委会第二十八次会议分组审议土壤污染防治法草案时,冯长根将自己的亲身经历作为论据,来支撑“增强法律可操作性”的论点。
“建议对于如何保护土壤不受污染,如何对已污染的土壤进行整治、修复、改良和防治,作出进一步明确要求,细化各类污染防治的具体要求和权利义务,提高法律的可操作性和针对性。”罗亮权委员的发言,同样指向了“强化可操作性”上。
陈喜庆委员指出,作为土壤污染治理与修复重要制度的《土壤污染防治行动计划》,实行了土壤污染治理与修复终身责任制,但在草案中并没有对这项制度予以体现,建议在总则部分增加土壤污染治理与修复终身责任制的原则。
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全国人大常委会组成人员指出,对于土壤污染防治、修复的各个环节,都要明确相应的法律责任,确保各个主体能够各负其责。
哪类土壤需要先“治病”?
记者发现,“标准”一词几乎在草案的每一章节都有提及,第二章更是以“标准、调查、监测和规划”为名。分组审议期间,“标准”也成为委员频繁提及的词汇。
吕薇委员指出,非常赞成草案中“防治土壤污染应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的规定,但在制定标准时还要有优先顺序的考虑。
“优先治理的基本原则,是以影响和危害人民身体健康为首要原则,应根据对人民生命健康的影响程度来确定治理的顺序。例如,对于暴露在外的对人体有直接重要影响的土壤应优先治理、对于种植以后吃了对人有影响的土壤应优先考虑替代种植等,这些都要在具体标准的制定上作出细分。”吕薇说。
杨邦杰委员指出,土壤修复已形成了一个产业,但仍然缺少相关标准,导致在验收、合同、经费等环节都存在很多问题,“到底有什么技术水平可以去做、做到什么标准可以验收、是应付还是真正能够解决问题,都应当有所规范。”
草案第十条规定,国务院标准化主管部门、环境保护主管部门会同国务院其他有关部门建立和完善国家土壤污染防治标准体系。
“关于地方标准,目前草案没有写入,建议对这一问题再认真研究。我国地域辽阔,东西部、南北方土壤背景值不同,地区差异性很明显,如果允许出台高于国家标准的地方标准,可能更有利于保护未污染的土壤。”李世明委员称,要处理好国家标准和地方标准的关系。
“耕地、林地、草地等不同土地利用类型土壤污染的状况各有不同,我国北方和南方土壤污染的情况也大不相同。制定土壤污染防治国家标准一定要深入细致研究,切合我国的实际。”窦树华委员说。
土地收储后谁承担修复责任?
在土壤污染防治方面,企业负有重要的责任,草案中对于企业责任的规定,也是委员们在分组审议时热议的焦点。
陈喜庆指出,“土十条”规定,造成土壤污染的单位和个人要承担治理与修复的主体责任；责任主体发生变更的,由变更后继承其债权债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任；责任主体灭失或者责任主体不明确的,由所在地县级人民政府依法承担相关责任。
陈喜庆认为,上述“土十条”的内容是非常重要的污染责任承担制度,但草案中没有具体体现,建议在草案中增加责任主体发生变更、责任主体灭失或者责任主体不明确的污染责任承担的规定。
草案第二十一条规定,可能造成土壤污染的企业因关停、搬迁、技术改造或者其他原因需要拆除设施、设备或者构筑物的,应当采取土壤污染防治措施。
杨震委员指出,按照“谁污染谁治理”的原则,草案应补充“企业关停、搬迁时应对原址的土壤进行检测评估,若造成污染的,搬迁企业应负责尽可能修复”,这样可以明确责任,否则造成了污染,一搬了之,会给国家造成很大损失。
在政府收储土地以后,是由政府承担污染土地的治理及修复责任,还是由原污染企业或个人承担?这些问题已经在现实中出现,其中尤以去年发生的常州外国语学校“毒地案”最为典型。
对此,陈喜庆强调,土地收储是国土资源管理部门调控土地市场依法取得土地的行政行为,土地储备机构既不属于污染者,也不属于污染场地的使用权受让人,因此,土地收储不能免除被收储土地污染者的责任。依据损害担责的原则,污染企业仍应承担治理与修复责任。建议增加土地收储后的污染责任承担方面的内容。
草案第四十二条规定,地方人民政府及其有关部门对因承担土壤及地下水污染状况调查、风险评估、风险管控和修复等活动所支出的费用,有权向土壤污染责任人追偿。
杨卫委员建议,在上述规定基础上设计“倒逼机制”,对污染的农用地土壤,先规定一个修复的期限。到了这个期限还没有人承担修复费用的话,则由政府先来埋单,然后“倒逼”政府去找责任人将修复费用追回。
土壤污染防治哪个部门负主责?
政府在土壤污染防治方面负有重要的责任,一些委员在审议时指出,需要进一步明确政府及其有关部门的职权划分和法律责任。
罗亮权指出,土壤污染防治涉及到环保、农业、国土、水务等多个部门,各职能部门之间权责交叉,不利于土壤污染防治的高效协调开展。因此,建议理顺土壤污染防治管理体系,确定监督管理土壤污染防治工作的具体主管机关,进一步明确细化各监管部门的职责和权限,避免因管理部门多而造成相互扯皮和推卸责任的现象。
对此,全国人大农业与农村委员会委员李登海建议,对涉及土壤污染的农业、林业、国土资源等部门分开作出规定,“例如,农业方面的污染是什么?怎样整治?哪些部门和个人将来承担什么责任?都要具体明确相关内容。同样,林业、国土资源、卫生计生等方面是什么情况,也都要讲清楚。”
“这方面的问题非常重要,建议将农业部分和林业部分分别单列一章。对核心内容要说明白,对不同部门对土壤污染防治的具体要求、监督、法律责任也应明确说明。”李登海认为,按照不同类型、不同部门、不同领域来写,会使法律在这方面的规定更加完善。
周天鸿委员注意到,草案总则第四条“各级人民政府应当加强对土壤污染防治工作的指导、协调,督促各有关部门依法履行土壤污染防治管理职责”的规定,没有对责任给予限定。
“建议在法律责任第七十五条中对国务院环境保护主管部门没有履责设置法律责任。否则,现在方方面面在本法草案中都有其责任和义务,只有国务院环境保护主管部门没有被规定责任和义务。”周天鸿指出。
丁仲礼委员指出,现在土壤污染防治没有一个责任体系,并因此牵扯到标准的制定、污染程度的评价、治理技术的选择、治理的过程、验收评估等各个环节的问题,建议在总则中对责任体系予以明确。
“由于土壤污染的成因和类型十分复杂,防治土壤污染的任务非常艰巨,有的工作不仅量大,而且持续时间长,比如土壤污染的普查、监测等。土壤污染防治涉及政府多个部门,建议在草案中把政府相关部门的权责划分清晰,谁主办、谁协助等都要明确规定,防止含糊和交叉,避免增加工作协调的难度。”李世明委员建议,进一步明确政府有关部门的职权规范。
“越是经济发达地区,土壤污染情况就越严重,因为大量化工企业都起来了。现在一些化工企业虽然不在了,但是形成的污染已渗透进了土壤里面。大量的乡镇企业发展起来后,农村的面源污染情况也非常严重。”王万宾委员指出,在这种情况下,土壤污染很难在短时间内得到修复。
王万宾认为,土壤污染是区域性的概念,土壤污染防治法应该把土壤污染防治的规划和修复责任,全部落在省级人民政府身上,由各省级人民政府对本区域土壤负责,省级人民政府再把责任一层一层落下去。
值得注意的是,草案对政府承担防治责任作了明确规定。草案第五条规定,地方人民政府应当对本行政区域内土壤污染防治和安全利用负责,将土壤污染防治目标、任务完成情况,纳入生态文明建设目标评价考核体系以及环境保护目标责任制度和考核评价制度,作为考核人民政府主要负责人、直接负责的主管人员工作业绩的内容,并作为任职、奖惩的依据。
