2015年中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》提出，推进城市网格化管理是提高政府治理能力的重要举措，是建设智慧城市的客观需要，是完善城市管理体系的有效依托。同年，上海市委一号课题也将城市网格化大联动机制建设作为创新社会治理、加强基层建设的重要路径之一。网格化管理的中心理念是将社区管理作为整个棋盘来看，将其工作内容划分成不同区域，建立有针对性且独立的管理服务体系，由此提升管理效果。经过两年的实践，基层网格化管理在实践中取得显著成效，但也存在一些亟须解决的问题。

　　网格化管理的掣肘因素

　　其一，网格化管理平台运行缺乏制度和法规保障。尽管城市网格化管理已经推行了两年，但针对基层网格化管理平台建设的相关制度与规范仍不够健全，如联动主体职能界定、联动的流程、联动的方式、联动资源的共享等方面缺乏权威性的制度规定，导致部分地区联动工作主要靠网格化管理中心领导的个人魅力推动，影响联动单位合作效果。同时，基层网格化管理中各类主体也常常遇到联动联勤执法困境。在同一类执法管理事项中，市政府与职能部门或者职能部门之间的文件规定存在冲突；网格员在拍照取证采集信息过程中，会遇到公民个人隐私与社会事件信息重合的情况；网格员在巡查中，会发生发现违法现象却没有执法权的情况。此类问题由于缺乏统一的法律和制度规定，影响了基层网格化管理平台运行的效率。

　　其二，对网格化管理主体缺乏有效监管。由于缺乏相应制度规定，基层网格化管理联动联勤中心对联动单位没有考核监督权。各职能部门大多受市级、区级政府部门主管，街镇网格化管理平台难以对其进行有效的监督和考核。这种多元主体参与的基层网格化管理平台，一旦牵头单位缺乏有效的监督权，就难以调动和整合平台的各类资源形成合力。

　　其三，网格化管理中联动效果不佳。一方面，由于街镇党政领导的分工原因，致使基层网格化管理平台上各联动部门的分管领导不同，联动过程中的人为干扰因素比较大，缘此网格化管理主体之间联动联勤的成效大打折扣；另一方面，相关职能部门的本位主义严重，只注重部门自身利益，对无关自身需求、不影响考核的工作消极应对，导致了各部门之间忙闲不均，综合执法部门负担过重且缺乏专业支撑，专业部门则相对轻松的现象时有产生。

　　其四，网格化管理中社会力量参与不足。一是社会组织参与不足。从参与机制看，基层尚未建立社会组织参与的沟通协调机制；从参与内容看，目前主要集中于环保、文化领域，而承接公共服务、参与公共政策的内容不多；从参与能力看，多数社会组织资金匮乏、人力资源短缺，导致参与能力不足。二是公众参与问题颇多。渠道有限，多集中于信访、市民热线等途径；组织化程度低，多数市民属于自发的无序参与；非理性参与问题严重，针对同一问题，反复上报，提出过高甚至不合理不合法的利益诉求。

　　其五，网格化管理中技术尚须升级。在基层网格化管理中，由于技术和管理的原因，各职能部门需要的共享信息仍有障碍和壁垒，网格化管理平台的信息流、数据流未得到充分整合和利用。基层网格化管理中心的运作，虽然强调了与市层面“12345”市民服务热线、城建“12319”以及社区服务热线等受理服务平台互联互通，但上述平台之间并未完全实现信息共享、互联互通，大大影响基层网格化联动联勤的效果。

　　多管齐下优化网格化管理

　　创新社会管理，加强基层治理创新，提高基层社会的治理水平和能力，必须进一步优化城市基层网格化管理模式，完善基层网格化管理机制，整合各类管理主体的资源，动员更多社会主体参与，为市民提供优质丰富的公共服务产品。

　　第一，完善相关制度和规范，为基层网格化管理运行提供制度保障。当前需要从市级层面完善与城市网格化管理相关各项法规和制度，加强基层网格化管理的顶层制度设计，编制网格化管理中心在基层综合管理中的权力清单和责任清单，明确网格化管理中部门联动的机制、程序和流程，提高网格化管理中心指挥协调的权威性，真正发挥其联动联勤、信息共享、资源整合、部门联动等方面的功能，推动基层社会治理精细化。

　　第二，强化评估考核，为基层网格化管理平台监督联动主体提供权威保障。为解决网格化管理平台中各主体责任不明确、监督不到位问题，一要健全考核机制。建议由区绩效办牵头，监察办、区委督察室、公务员管理局联合制定具体的量化考核标准，扩大街镇对职能部门派出机构负责人的话语权，结合任务清单派发、处置情况、综合管理满意度等方面，用客观数据考察派出机构负责人的工作态度、工作效能、整改情况等。二要建立健全效率、效果、效益等方面的评价指标体系。用效率指标衡量网格员和各职能部门的工作量，根据问题发现率、流程准确率、问题处置率、疑难问题协调率、突发事件响应率、纪律作风良好率等业务办理效率考核标准，激发各管理主体主动发现、处置问题的责任意识。

　　第三，优化统一指挥平台，保障基层网格化管理主体协同与高效。从网格化管理平台机制建设上来看，一是指挥体系上进一步整合。由于各部门存在工作方式、处置流程等差异，有时难以形成合力、发挥实效，必须要真正建立起街镇主导下的多元主体协同共治的工作机制。二是人员上进一步整合。要求派出所、城管、交警等相关职能部门派员进驻，由集中性整治向常态化管理发展，发挥基层网格化管理的长效功能。

　　第四，加强多元主体协同治理，为基层网格化管理提供队伍资源保证。在力量动员方面，一是探索政府购买社会服务项目。购买服务主要承担相关辅助工作，协助执法人员有序开展工作。同时，必须严格管理好第三方工作力量，认真开展岗前培训，制定工作规范，并建立考核奖惩与淘汰机制，既充实工作力量，又保证工作质量。二是大力培育社会组织。政府在政策制定和城市管理中引入社会力量，界定社会力量的参与范围、参与方式，实现社会力量参与的合法化、制度化。充分发挥社会组织在资源整合、利益表达上的优势，鼓励公众通过社会组织表达意见，实现多元主体优势互补。三是发挥志愿者作用。通过加大对网格化管理的宣传力度，提高公众的知晓度和满意率，使其成为城市管理的参与者和受益者。进一步拓宽发现问题途径，让志愿者成为“发现”问题的重要力量。

　　第五，强化互联网新技术运用，提升基层网格化管理的科技含量。一是实现横向网格单元之间和纵向层级网格之间信息的互联互通。建议制定全市统一的数据结构、数据内容、数据编码、数据交换和系统接口等技术规范，将“12345”市民热线、“12319”城建热线、“962121”物业服务热线与市级网格中心并线处理，实现信息互联互通，避免案件的重复派单、资源浪费。二是建立关于顽症管理的案例库。及时记录突发的、新的涉及居民切身利益的城市管理顽症，借助流程再造，梳理顽症管理的工作步骤和程序，提高管理效能。三是建立城市服务数据库。利用网格化管理中心信息平台的信息收集功能，及时分析、整合辖区内居民的服务需求信息，建立公共服务供给的决策数据库，真正将“寓管理于服务”落到实处。

　　（作者单位：上海市委党校公共管理教研部）